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中国应急管理组织体系的反思与重构 　　摘要：应对各类突发事件需要构建一套高效的应急组织体系。在危机管理实践中，科层制应急组织的死板性、非人格化决策、协调不畅等缺陷，大大降低了应急管理的效能。合作制应急组织具有基于信任基础上的互救、获取高质量信息的低成本、人格化的决策等优势，可以弥补科层制应急组织的一些缺陷，但有限的有效边界、非正规约束的脆弱性、理论假设条件的难以满足等，决定了它不能简单地取代科层制应急组织。我国的应急组织体系应该向“基层合作制+中间层委员会制+上层科层制”这种“三制一体”的方向演进。 　　关键词：应急管理;科层制;合作制;组织演进 　　中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1009-055X（2016）01-0057-08 　　“风险社会”中自然风险、制度化风险、技术性风险的综合肆虐[1]，预示着人类社会需要对公共安全投入更多的精力，构建一套高效的应急管理组织体系。在应对灾害过程中，我国政府历来遵循“下级服从上级”的科层制原则而构建灾害管理组织体系。但死板的规章制度、“命令―服从”的层级节制、非人格化决策、协调不畅的专业化和部门分工等缺陷，使得人们对科层制应急组织体系的效能产生了深深的怀疑。有学者指出，我国科层制应急组织应该被也必然会被合作制应急组织所取代。但单纯的合作制应急组织形式能否取得最大化的应急管理效率仍令人怀疑，我国应急组织模式仍需新的演进方向。 　　一、科层化的中国应急组织体系 　　（一）中国应急组织的科层化特征 　　“科层制”（Bureaucracy）在不同学科中有多种多样的解释。在韦伯看来，科层制是一种理想类型的组织结构形态及行为模式，它不是指一种政府类型，而是指一种由训练有素的专业人员依照既定规则持续运作的行政管理体制。[2]为此，韦伯赋予了科层制一些基本特征：明确的权威等级、基于分工基础上的专业化、严密的规章制度、非人格化的决策和量才用人。[3] 　　目前全世界正处于现代化后期的“风险社会”，各个国家的灾害性突发事件层出不穷。为确保人们的生命财产安全，保护生存环境，必须对各种突发事件进行有效的管理，建立一个组织化的管理体系。一般而言，一个国家的应急组织模式与该国的行政体制是相对应的，具有明显的国别特色。例如，作为联邦制国家，澳大利亚灾害管理体系是以联邦政府、州或领地政府、地方政府和社区之间的伙伴关系为基础的。[4]但对于集权制国家来说，由于政府机构有严格的自上而下的等级区别，应急组织的科层制特征十分明显。 　　按照韦伯对科层制的定义，我国目前的应急组织具有明显的科层化特征：①参与主体较为单一。尽管国家允许和鼓励各种非政府机构以合适的方式参与到突发事件应对中，但《突发事件应对法》还是明确规定，“国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关”。并且，各级政府机构及其职能部门仍是应急组织体系中的最主要力量;②严密的规章制度。与科层制应急组织一样，国家对参与应急管理的政府及其职能部门制定了严格的规章制度;③内部分工。“分类管理，分级负责”是应对突发事件必须遵循的原则，体现了明显的内部分工色彩;④部门分类的管理方式。科层制应急组织要求管理权力依附于职位，下级严格接受上级指挥。与此类似，《突发事件应对法》要求在突发事件应对时，要依据具体情况分类管理;并且，上级对下级有领导权，下级要服从上级的协调指挥;⑤以专职的管理人员为主导。在科层制应急组织中，具备专业技术资格的公职人员是管理的基本主体。虽然我国的行政官员的专业化程度有很大差别，但在分类管理和部门负责的体制下，仍然在一定程度上保证了专职人员在应急管理中的作用（表1）。 　　摘要：应对各类突发事件需要构建一套高效的应急组织体系。在危机管理实践中，科层制应急组织的死板性、非人格化决策、协调不畅等缺陷，大大降低了应急管理的效能。合作制应急组织具有基于信任基础上的互救、获取高质量信息的低成本、人格化的决策等优势，可以弥补科层制应急组织的一些缺陷，但有限的有效边界、非正规约束的脆弱性、理论假设条件的难以满足等，决定了它不能简单地取代科层制应急组织。我国的应急组织体系应该向“基层合作制+中间层委员会制+上层科层制”这种“三制一体”的方向演进。 　　比较项目原态化科层制应急组织中国应急组织 　　参与主体科层制下的官僚机构①各级政府机构;②政府职能部门;③各种专家委员会;④各类非政府组织 　　公私关系公私关系严格分离，成员只能按规则办事，而不能掺杂个人的好恶爱憎①政府及其职能部门公私关系分离，成员不能掺杂个人感情;②专家委员会和非政府组织公私一体，可以独立表达个人的好恶爱憎 　　内部分工组织内部有明晰的分工，每一成员的权力和责任都有明确规定①政府及其职能部门有着较为明确的分工，但权力和责任通常不明确;②非政府