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关于上海市城乡建设用地增减挂钩实践与探索 　　[摘要] 随着各行各业对土地需求的日益强烈，上海市建设用地逐年增加，耕地日趋减少。城乡建设用地增减挂钩为上海市有效控制增量建设用地，盘活存量建设用地，提高土地节约集约利用找到了突破口。本文主要对上海市所开展的增减挂钩项目进行简要分析，希望能对其他增减挂钩项目提供一些借鉴。 　　[关键词] 建设用地；增减挂钩；对策建议 　　中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号： 　　 　　 　　一、背景介绍 　　目前，上海市农村宅基地建房缺乏规划，不同结构的新旧住宅交错分布，房屋占地面积大，房前屋后有不少的配套地面附着物。建新不拆旧、一户两（多）宅、宅基地空着的现象较为严重。这不仅造成了土地资源的极大浪费，也使得村容村貌差，影响了农民的生产生活质量。城乡建设用地增减挂钩是统筹城乡发展，破除城乡二元结构，加快新农村建设的重要举措。有利于促进农村人口的集中居住，改善农民生产、生活条件；有利于盘活农村集体建设用地，探索集体建设用地流转的新途径。 　　根据国土资源部《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发【2005】207号）、《关于印发上海市城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点有关规定的通知》（沪规土资综【2009】1084号）等相关文件精神，上海市陆续开展了十八个城乡建设用地增减挂钩试点项目，主要分布在松江区、嘉定区、金山区、青浦区、奉贤区及崇明县，目前部分项目已开始实施。本文主要对上海市所开展的增减挂钩项目实施情况进行简要分析，希望能对其他地区的增减挂钩项目提供一些借鉴。 　　二、增减挂钩成效分析 　　纵观上海市已实施的增减挂钩项目，其在促进农业规模化发展，提高农民居住环境质量等方面取得了很大成效。 　　1、促进了农业的规划化发展 　　上海市开展的日常整理复垦工程，往往是以满足特定项目为目的，对区域用地的总体结构、土地资源优化等方面考虑较少，这将为生态环境问题留下隐患[1]。城乡建设用地增减挂钩项目，从初期的项目选址阶段，就考虑将分散的农村居民点连片拆除，整理复垦后与周边大片农田连成一片，便于统筹安排农业生产，促进农业的规划化发展。同时，在对拆旧区域进行土地平整、灌溉与排水、道路布设、农田防护及生态环境保持等工程后，保证了整理复垦后耕地质量。 　　2、提高了农民的居住环境质量 　　上海市增减挂钩项目的拆迁农户主要采取异地集中安置方式，安置房由政府部门招标建设，安置小区布局合理、环境优美、功能齐全、区内外基础设施完善。相比而言，农民的居住环境和生活质量有了很大提高，同时也减少了项目区生态环境的负荷。 　　三、增减挂钩存在问题分析 　　1、资金平衡存在风险 　　在增减挂钩项目中，农村居民点的拆迁、安置房的建设及农民保障等均需要大量资金，而整理出的土地大部分用于农业生产，成本收回较为缓慢。目前，项目的资金来源主要为土地出让收入。随着国家宏观政策的调整，市场对土地的需求在直线下降，土地出让收益也随之下降，个别项目的土地出让金已降低五成左右。但与此同时，建房的工程材料费、人工费、监理费等各项成本逐年上涨，农民安置房的建设成本在不断增加。资金投入与来源的失调，将影响到地方政府的积极性，一旦项目搁浅，将对社会稳定和农民权益保障造成一定的影响。 　　2、项目进展不够理想 　　根据调查发现，由于资金未到位、政策变化等原因，目前上海市增减挂钩项目进展不够理想。以嘉定区外冈镇为例，2011年1月，上海市规划和国土资源管理局对其正式下达了周转指标的函，实施期限为2011年2月至2014年1月。该项目拆旧地块总面积约162.07公顷，但截止2012年底，已完成农民搬迁和土地整理复垦工作的拆旧地块面积仅43.05公顷，约占总拆旧面积的27%。 　　同时，农民宅基地复垦投入成本较高，但短期内产生的效益不明显，造成村镇复垦积极性不高，不少宅基地退出后成闲置土地，这一问题引起了国土资源部的担忧，也从一定程度上影响了增减挂钩工作的政策支持[3]。 　　3、农民权益保障还需确切落实 　　上海市增减挂钩项目实行“先占后补”原则，以保障农民在实施期限内得到妥善安置。但经调研，各项目在实施过程中，依旧存在先拆后建的现象。 　　目前大部分项目采用“以房换房”、“以土地换保障”的方式解决农民安置问题，对于农户来说，虽获得镇保和居住环境的改善，但由于失去了原来的承包经营权，农民不得不自谋职业，且进入安置房后，水、电、煤、物业费等费用的增加，提高了农民的生活成本，这对于无一定专业技能的部分农民来说，整体生活水平并未有大的改善。 　　4、审批程序复杂，周转期短 　　在项目实施过程中，增减挂钩项目反映出工作程序比较繁琐，用地审批程序复杂，规划审批和