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关于地方人大及其常委会在立法工作中主导作用研究报告 　　具有法定立法权的地方人大及其常委会，如何在立法工作中发挥主导作用，形成和健全相应的体制机制，是当前立法工作者十分关注的问题。我们的研究报告，立足于上海市人大常委会历年的探索和实践，从理论结合实践的角度，试图对这一问题作出回答。 　　地方人大及其常委会的立法主导作用源自法定的立法权。现今阶段强调这一重要作用，主要是针对多年立法实践中存在的一些倾向性问题。30多年的地方立法实践中，特别是改革开放以来，由于社会管理事务的日益复杂和人民群众需求的多元化，地方立法中行政管理型立法占有相当数量。这类立法往往较多由行政部门起草，体制设计、条款内容更多由行政部门主导提出，审议、修改等环节也受到行政部门的较大影响，人大及其常委会在其中更多扮演的是“批准者”的角色。这一立法模式在一定程度上提高了立法效率，满足了特定历史条件下经济社会发展对立法的需求，但由此产生的地方保护、部门利益法制化等问题也影响了地方立法质量的提高。 　　从地方立法的实践出发，地方人大及其常委会在地方立法工作中的主导作用，主要体现在以下三个方面：一是在立法总体思路上统筹考虑。在同级党委领导下由地方人大及其常委会对立法工作进行通盘考虑、总体设计，突出人大统领立法工作的作用，紧紧围绕经济社会发展的大局和改革发展稳定的全局来谋划和组织立法工作，增强立法的针对性、及时性和系统性，发挥立法的引领、推动和保障作用。二是在立法具体环节上统筹协调。地方人大及其常委会在规划、立项、起草、审议、修改等各个环节中发挥统筹协调作用，合理配置立法资源，牢牢把握立法进程，既充分调动政府、社会等有关各方的积极性，妥善平衡各方需求，积极回应社会关切，又要防止地方保护和部门利益的干扰，进一步树立立法机关的权威性。三是在法律制度设计上的决策主导。对法规涉及公民有关权利、义务的确定，执法主体权力、职责的设置，以及具体法律责任条款的设定等内容，地方人大及其常委会在把握合法性、合理性原则和进行科学论证的基础上，敢于决策、善于决策，在矛盾的焦点上“划杠杠”，作出合法、合规、合理的决策。 　　强调人大在立法工作中的主导作用，并非人大在立法中全盘包揽所有工作，而是在立法工作中掌控全局、积极协调、加强组织，使整个立法活动在人大主导下，准确反映经济社会发展规律，更好发挥立法的引领和推动作用。 　　新修改的《中华人民共和国立法法》明确将“人大加强对立法工作的组织协调，发挥在立法中的主导作用”写入法律条文。按照全国人大的解释，人大发挥在立法中的主导作用，应当体现在法律法规的立项、起草、审议、修改、表决等各个环节。为此课题组提出如下建议： 　　第一，进一步完善法规立项机制。长期来，政府部门出于对立法的需求，立法项目和相关议案大多由政府部门提出。这种政府部门提什么人大审什么的被动“等米下锅”的立项模式，一是容易产生部门利益倾向以及滥用地方立法资源问题，二是人大立法受制于政府，涉及复杂利益关系、政府部门不愿碰的重大立法项目，无法及时提上立法议程。客观地看，出于管理工作的实际需要，政府部门提出立法要求有其合法性、合理性和现实性，人大应当支持。消除立法部门化、部门利益法制化的倾向，并不意味政府无权提出法规草案。可以断定，今后政府仍然会是法规案的主要提出者。对这部分立法案，人大主导作用主要体现在加强审查审议、防止部门利益以及滥用立法资源上。目前已形成的立项论证制度可以有效解决这一问题，同时立项论证制度在实践中也应不断完善。当前立项方面迫切需要解决的是，如何将涉及复杂利益关系、政府部门不愿碰的一些重大立法项目，及时提上立法议程。当然由人大自己起草提出法规草案是一种可行途径，但有的由政府提出可能更为合理。可以考虑由人大代表提出议案来促成重要法规立项。人大代表在大会期间依法提出代表议案，由大会主席团研究决定作为大会议案的，专门委员会在会后研究认为符合重要法规要求的，可列为立法预备项目，在交有关政府部门研究办理过程中应当予以督促，跟踪办理，通过立法滚动推进机制，促进其尽快进入立法议程。 　　第二，进一步健全法规起草机制。长期以来，法规起草一般都遵循“谁主管、谁负责、谁起草”的模式，涉及政府职能的法规主要由行政部门起草，人大过问不多。客观地说，由行政主管部门起草法规有利有弊，有利方面是行政主管部门对实际情况比较了解，起草的草案比较接地气；不利的方面是视角比较偏，容易过多考虑部门利益以及部门管理的方便。从理论上说，行政主管部门起草法规草案的缺陷完全可通过人大的审议修改加以克服。实际上，由于审议时间较短等原因，草案中的“先天不足”往往难以通过审议修改得到彻底纠正。因此，发挥人大对立法工作的主导作用，必须高度重视法规草案的起草环节，建立公开、透明、开放、多元的法规草案起草机制。今后，综合性