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关于行政征收三个争点问题研究 　　内容提要 规制与征收的界限、公共利益的判断、公正补偿的实施是行政征收行为三个主要争点，美国诸多判例对此三个问题的厘定具有非常典型的借鉴意义。政府规制在降低财产价值上走得太远就形成征收，法院不保证私人财产价值利用的最大化等一些理性的规范可以很好地帮助我们划清两者的界限；公共使用泛化为公共目的是征收权逐步扩大化的体现，并导致公共使用法律界限的模糊性、复杂性，征收权与警察权的适用及其差异是“双重联邦主义”的典范，公共利益的实质是公共理性与利益多样化对抗后的一种平衡；正当补偿不意味着市场价值标准补偿的唯一性，补偿的内容、价值标准及判断方法随着时代的进步也正在日趋变化。 　　关键词 征收 管制 公共利益 公正补偿 　　作者楼利明，副研究员，浙江大学光华法学院博士生。(杭州 310028) 　　 　　综观世界各国宪法关于公共利益征收过程中对被征收对象进行补偿的条款已经确立。德国《魏玛宪法》153条第2款“收用，只是为了公共的福利，并且基于法律才能进行。只要法律上没有特别规定，其应该与相当的补偿相交换而进行”；美国宪法第五修正案关于征收条款明确规定“私人财产非因公用目的、没有正当补偿不得征收”；《日本国宪法》第29条第3款损失补偿条款也成为宪法上的制度、1901年的《土地收用法》中设置了收用时的补偿条款(第47条)将关于对此的争议规定为普通法院的管辖事项(第82条)，我国宪法2004修正案第十条第三款明确规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”从各国宪法条文的语意及其内涵角度分析，以下三个问题在征收条款的执行和应用上必须明确解答：1.征收行为如何形成?即私人财产受到何种程度规制的情况下导致征收行为的产生，特别是行政规制与征收之间的界限必须清晰明了，它将直接影响到财产的价值、财产所有人是否应该得到补偿及补偿的多少；2；征收目的是否出于满足诸如德国的“公共的福利”、美国的“公用”、中国的“公共利益”等的需要，符合这些条文规定的判断标准是哪些；3.产生征收以后进行何种补偿才能达到保护私人财产之根本目的?“公正补偿”“相当补偿”抑或我国笼统的“给予补偿”的表述的尺度如何把握。从世界各国成文法及相关的判例看，对上述三个问题的处理各有千秋，其中美国在土地及财产征收过程中对此问题的诠释具有相当典型的意义，可以很好地帮助我们解决征收补偿条款中的许多困惑。 　　 　　一、征收行为的形成――管制与征收的界限 　　 　　众所周知，行政规制行为在现实中的使用已经形成相当普遍的一种态势，大到整个城市的交通、学校等公用设施的整体规划，小到为了保护湿地、野生动物或某个风景区做出的限制性规定。限制性的行政行为常常会与私人财产权产生冲突，引发系列纠纷。如2006年9月14日香港政府接纳申诉专员的建议，考虑是否有需要采取措施，以补充、加强或取代半山区发展限制，这项行政措施发表声明：认为《半山区发展》限制是一九七二年基于交通理由引入的发展限制，根据对交通的评估，以及当时已得悉的发展程度，政府决定推迟所有政府土地的出售，以及所有会令该区的发展密度增加的土地契约修订。订立《半山区发展限制》的目的从来不是要禁止区内的所有发展或重建项目，而是用以限制发展和重建项目于现行土地契约所容许的程度。就那些无限制批约而言，如有关重建建议符合分区计划大纲图及建筑物条例，则政府亦不能单方面限制其发展。必须指出《半山区发展限制》属行政性质，不能凌驾私人物业的业权，地政总署必须尊重契约准许的发展权利①。在政府规制与私人财产保护之间明显存在私权利与公权力的一种冲突、对抗关系，在确保公共利益的前提下，私有财产权的保护应该被放在十分突出的位置。 　　美国有关规制与征收行为的划分有过诸多典型判例。早在1922年宾州煤矿公司诉马洪案②中，宾州通过了一项禁止煤矿公司开采的法令，因为开采行为可能导致地面建筑物、街道等倒塌，继而引发煤矿公司的诉讼。美国联邦最高法院最后判决宾州此项土地规制不合宪，因为该规制“虽然符合有效的公共目的，但是由于没有进行正当补偿从而形成了征收”③。马洪案告诉我们，没有“物理性侵入”的规制在一定情况下也可以导致征收行为的产生。按照霍姆斯(Justice Holmes)法官观点，“如果政府规制在降低财产价值上‘走得太远’应该对财产所有人提供补偿”。1987年，该州通过与上述略有差异的一项法律规定，煤矿公司必须离开建筑物一定距离进行开采以防止建筑物等的倒塌，具体离开距离为所开采煤层深度的一半。该法律导致的巨石煤炭案④却产生了截然不同的判决结果。美国联邦法院判决支持州法，因为在财产问题上的征收行为的产生应该是财产的整体，而不是部分。“从财产整体而言，煤矿公司仍然具备所拥有财产可以显性使用的经济价值”⑤。