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农村民主治理路径研究 　　[摘要]农村治理是基层社会治理的重要组成部分，不仅关系着党在农村的执政基础，也关系着中国特色社会主义基层民主自治制度的实践。首先从治理理论出发，通过分析治理的概念和特点，指出治理的核心在于多元主体的参与，关键在于各主体间的有效互动。因此，农村民主治理的困境在于各主体的功能障碍和相互间关系的不协调，出路则在于各主体功能的准确定位和相互间关系的有效协调。在此基础上，结合余杭区通过农村治理主体功能调适推进农村民主治理的实践，提出农村民主治理中各主体的功能定位及实现路径：1、推动村级党组织功能转型；2、推动基层政府职能转变；3、加强农村自治力量培养；4、建立多样化的协商治理机制。 　　[关键词]农村；治理；民主；路径；功能 　　一、治理理论视阈下的农村民主治理 　　（一）治理的概念与实质 　　治理理论的权威格里?斯托克认为，治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，政府有责任使用新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。[1]区别于传统的统治与管理，治理有以下突出特点：1、主体上，强调多元参与，尽管核心主体仍然是政党和政府，但远远不止于政党和政府。2、方式上，除必要的政府强制外，强调通过协商、沟通来最大限度增进公共利益。3、过程上，强调多元主体间的互动共治。从治理概念产生的背景和定义可以看出，治理的核心在于多元主体的参与，关键在于各主体间的有效互动。它强调在一个特定的时间和空间内，各主体准确定位自身的功能，有效协调相互间的关系，通过互动实现自身功能的最大发挥。 　　（二）农村民主治理中主体的功能定位 　　目前，农村民主治理的参与力量主要有五类：村级党组织、基层政府、村民委员会、社会组织以及作为个体的村民等。治理理论强调治理过程中各主体自身功能的准确定位和相互间关系的协调，根据这一要求审视当前农村民主治理，其困境主要在于各主体的功能障碍和相互间关系的不协调。 　　1、村级党组织的功能定位无法有效回应农村民主治理的需求。改革开放前，在“党政合一”的体制下，村级党组织集政治组织、经济组织和管理组织于一体，采用直接干预、命令控制的方式管理农村社会。改革开放后，农村治理出现多元主体，村级党组织面临的政治生态发生重大变化，对村级党组织的功能定位提出严峻挑战，不少学者提出村级党组织要进行功能转型，逐步回归政党本身。然而，基于组织结构、制度体系、行为惯性等原因，村级党组织的功能回归并未充分实现，无法对农村民主治理的需求进行有效回应，主要表现为两个不适应： 　　从外部看，村级党组织的组织结构与农村治理结构不适应。目前的农村治理结构中存在着村级党组织、村民委员会、村经济合作社等多元主体，由于职能交叉重叠，各主体间的权力角逐时有发生。这一现象突出表现为村主任和村党委书记之间的角力。同时，随着村经济合作社等的逐渐发展，部分村庄出现了党员在社员面前没有话语权的现象，村级党组织和村经济合作社的关系处理成为新问题。 　　从内部看，村级党组织的功能发挥与农村治理需求不适应。农村治理对村级党组织在推动经济发展、维护社会稳定、引领先进文化、引导参与治理等方面均提出了要求。然而相当多的村级党组织无法有效回应这些需求。一方面，部分村级党组织的领导班子能力不强，习惯于上级党委安排部署的工作方式没有改变，资源统筹能力不强，无法带领村庄发展；另一方面，党员队伍的老龄化、流动性和基本素质偏低等现象使党员在农村治理中的引领、示范作用无法体现或是体现不充分。 　　2、基层政府行政职能的无限延伸掣肘村民委员会和社会组织功能的发挥。制度上，《村民委员会组织法》对村民委员会和政府的关系有着清晰的界定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。[2]实践中，由于基层政府主要依靠村民委员会来贯彻落实各项政策，村民委员会实际上扮演着基层政权“代理人”和村民利益代言人的“双重角色”。在传统权力模式的惯性作用下，村民委员会的行政职能不断被强化，出现行政功能取代自治功能的错位发展现象。同时，尽管转变政府职能的改革呼声日盛、改革进程也一直在推进，然而基于传统行政体制的惯性和维护自身声誉的影响，基层政府还没有做到对基层社会组织完全放权，难以激发基层社会管理的生机与活力。[3] 　　3、村民自治的实现程度不高。村民自治的实现主要取决于自治制度的执行、村干部作用的发挥和村民参与的程度，从调研看，这三方面的结果都不理想。 　　第一，村民自治参与程度不高。从调研看，受参与意识、参与能力所限，村民参与民主治理的主动性仍显不足，并且，在参与内容上重视民主选举而对选举之后的村级民主治理普遍缺乏热情。 　　第二，自治制度执行力度不足