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区际交易拓展对政府与市场分野思考 　　摘要：我国分权化改革所产生的强劲经济增长势头使人们将注意力集中在“政府权力赋予”的激励功能上，却忽视了“权力约束”对政府所能产生的市场维护和市场发展的合理激励。西方财政分权理论设定了要素跨区域流动的严格前提，实质上提出了一个分权激励与权力约束的对称性问题。本文针对我国地方政府扩展市场和分割市场的正反两种行为趋向，从制度视角分析了分权化体制对地方政府悖论行为产生的作用与影响，基于对体制纠错的思考对我国分权化体制的“分权激励与权力约束非对称”的制度安排缺陷进行了反思，在以西方财政分权理论中的政府权力约束为假定的条件下，从分权激励的逻辑推进上论证了政府权力约束的重要意义及实现政府权力约束的“依法行政”路径。 　　关键词：分权激励；地方政府；权力约束；依法行政 　　中图分类号：F121　文献标识码：A　文章编号：1672-3104(2008)03-0372-06 　　 　　近年来，国内经济学界普遍地认为分权化后因利益地方化及产权、资源的行政归属性而衍生的地方保护主义是生产要素不能跨区域流动的原因。事实上，地方保护主义凸现的是分权化体制下分权激励与权力约束非对称而产生的政府与市场关系不清晰的问题。在西方经济学中，财政分权理论是以公共选择理论为基础的，也即财政分权有非常严格的前提：人们可以在地区间完全自由地流动，地方政府是完全透明和有效率的，其行为不存在外部性，人们对其提供的公共服务具有充分的信息。显然，西方财政分权理论的有效前提实质上提出了一个分权激励与权力约束的对称性问题。由于我国在中央向地方政府进行分权的同时，企业却因产权的行政归属性而未能获得完全的市场主体地位，致使区域市场受到来自于地方政府间相互竞争的地方保护主义分割，随着以生产要素跨区域流动为根本特征的区域经济发展，一个与经济分权激励同等重要的“政府权力约束”的课题已愈来愈显示出研究的价值，本文拟以1978以来形成的分权化体制框架为生产要素跨区域流动问题研究的体制背景，对区域经济资源配置中的政府与市场关系的问题进行制度经济学层面的思考。 　　 　　一、市场化进程中的政府正反两种趋向行为 　　 　　始于1978年的分权化改革使地方政府获得了财政收支管理权、投资管理权、外资外贸管理权、价格管理权和企业管理权等多项经济资源配置权和经济管理权，中央分权最直接的效应是形成了利益地方化的财政分配格局及强化了各级地方政府的经济管理职能，进而对由地方政府直接进行资源配置及调控市场运行形成了强劲的激励，如地方政府具有一定的投资额度的审批权，可以通过属于行政区管辖的物资部门、劳动人事部门和规划局，安排投资品的供应和进行相应的劳动力和土地的安排，等等。在政府权力化和利益地方化的制度设定下，政府的行政权力已成为行政区经济发展最重要的“资源”。行政区等级越高，政府权力积聚越多，地方政府直接进行资源配置及调控市场运行的动力就越强。 　　随着地方政府经济自主性的增强和市场机制在区域资源配置中的作用增强，我国行政管理体制对行政区间横向交易的内在性束缚被冲破了。传统科层体制下的政府间关系已不局限于地域边界而展开了多向的经济交流，纵向垂直行政关系已被不同等级的地区、政府部门间复杂的横向交易关系所取代，多元网络型的政府间经济竞争关系替代了传统科层体制架构下地区间互不融通的行政关系，各级地方政府之间、不同行业主管部门之间、不同行政归属的企业之间的利益关系不断趋于复杂化并形成了一种以行政权力为支配力量的市场交易关系。 　　地方政府有了经济控制权，其总的倾向性行为是通过扩大市场力量来实现经济增长的目标函数，而不是排斥市场力量。然而，由于地区经济差异的存在，市场机制作用下的稀缺资源总是流向发达地区，使得相对不发达地区的利益外溢而产生一种拉大地区经济差异的 “马太效应”，即发达地区获利机会愈多，相对不发达地区获利机会愈少，因此，在利益补偿机制缺失或不健全的情况下，地方政府往往会采取类似于贸易壁垒的行政手段制对生产要素跨地区流动进行排斥和限制，如在辖区边界或交通要道设立关卡，阻碍本地资源流出或外地商品流入；规定在行政辖区内销售外区商品必须履行特定的批准手续，或必须符合其增加的检验标准；限制本地资金和技术输往外地；限制本地规模企业与外地企业合作与联营，等等，“边界效应”可以用来衡量一个国家内部的市场分割程度。法国经济学者Sandra Poncet在2001年的研究中运用边界效应分析了中国内部市场的分割程度，发现在其他条件相同的情况下，中国省际间贸易壁垒指标的省际边界效应有增无减，从e2.51上升到e3.30。对此，SandraPoncet认为中国政府在推进国内市场之间的开放和打破因省际间相互封锁而造成的经济结构零碎性等方面做得不是很成功。分割市场往往是相互的，每一个地