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后土地财政时代地方政府财政困境及对策研究 　　[摘 要] 随着我国城镇化和工业化建设进程的加快，解决后土地财政时代地方财政资金的困境刻不容缓，并直接关系到我国现代化建设的进程。在国家房地产宏观调控政策尤其土地资源瓶颈的制约下，地方政府财政收入大幅减少，难以用土地财政收益来弥补资金缺口，也无法充分应对新增的公共建设支出。为走出该困境，中央政府应合理划分地方政府的财权与事权，支持地方政府发行债券；地方政府需寻找新的财源，由依赖土地财政到征物业税的转型，优化升级地方产业结构，以此摆脱对土地财政的过度依赖，从而更好的实现城市管理，促进社会经济发展。 　　[关键词] 后土地财政；地方政府；财政困境；对策 　　[中图分类号] F420 [文献标识码] B 　　一、相关概念界定 　　（一）土地财政 　　我国在上个世纪90年代以前并未出现土地财政的概念，在后期探讨土地收益问题时，土地租金和土地税收的理论被逐渐引用，而在90年代以后，土地财政的概念正式出现。国内有关土地财政方面的学术研究较少，而土地财政也是在我国现阶段土地问题中产生的一种新的特殊经济现象。本文从实际角度出发，引用该研究领域被广泛接受的概念进行阐述。即土地财政指地方政府掌握土地所有权，利用我国土地所有权和使用权分离的二元管理制度，通过招拍挂形式转让土地使用权来获得土地出让金，维持财政支出的现象。 　　（二）后土地财政 　　后土地财政，指地方政府受土地资源瓶颈约束、国家土地制度的逐步完善和房地产市场调控的影响，依靠土地相关收入支撑财政支出的模式不再长久持续。在这一时期，土地财政的规模缩小，收益下降，地方政府无法继续依靠土地出让金、土地储备抵押融资收入和房产税来维持地方财政支出。后土地财政时代具有两层含义：一是地方财政对土地出让收入的依赖程度明显减弱，地方政府在预算外通过出让土地获取的资金占地方财政总收入的比重降低；二是地方政府土地储备、土地出让、融资以及以土地为依托，从相关产业中获取收入的行为愈发被制度约束。在调控政策与土地资源瓶颈下，地方政府的财政收入将大幅度减少，依靠土地财政来应对城市建设中新增的公共建设资金支出已出现困难。表1中土地出让面积、土地出让金同比变化增减情况和表2中土地财政收入占全国财政收入、占地方财政收入比重，更直观的说明了地方政府依赖土地财政的时代已不复存在，地方政府已进入后土地财政时代。（本文所有数据资料均是根据中国国土资源公报和国家统计局数据资料整理得出。） 　　二、后土地财政形成的原因 　　（一）耕地资源的有限性 　　我国土地资源总量大，但人均占有耕地面积小、后备耕地资源少、优质耕地面积少，即所谓一多三少。土地财政在很大程度上促进了经济发展，但也导致耕地面积减少。在政策制约下，土地资源限量供应，使地方政府不能再通过土地财政来获取高额的土地出让收入。 　　（二）政府的宏观调控政策 　　2012年《土地管理法》废除了土地按原有用途补偿和30倍补偿上限的规定，增加了社会保障补偿内容，明确规定补偿资金不落实则不得批准和实施征地，在一定程度上弱化了地方政府对土地财政的追捧。营改增之前，土地征收、开发和出让过程中的土地收入，城市建设过程中迅速增长的建筑业、房地产业等营业税收入全部归属地方收入，不与中央共享。自2016年5月1日起全面实施营改增之后，地方政府对房地产业和建筑业改征增值税，并按中央75%和地方25%的比例共享，地方政府依靠土地财政所获得的收入因此减少。 　　（三）土地财政的危害日益突出 　　土地财政的基本路径是：首先，通过低价从农民手里拿地；其次，通过维持高房价收敛财富。房地产因此成了收敛居民财富的工具，土地财政导致的高房价也扩大了贫富分化，对社会和谐造成了极大的负面影响。地方政府将土地进行抵押融资以获得信贷资金，信贷资金的偿还主要依靠未来土地的增值收益和商住用地的一次性土地出让收入，而当债务集中到期时，地方政府将面临巨大的债务压力。一些项目的投资回收周期与债务的期限结构不匹配，地方政府为避免资金链断裂，会通过信托等方式借新还旧，加重债务危机。当地方财政收益下降无法偿还贷款时，巨大的财政风险将会由中央来承担，进而会对国家财政系统和商业银行金融系统造成安全隐患。除此之外，地方政府为获取短期利益而过度出让、开发土地，使得下级政府财政收入减少，导致各级政府之间的代际不公。 　　三、后土地财政时代地方政府的财政困境 　　（一）地方政府财政收入大幅下降 　　2003以来，土地财政收入占财政收入的比重不断扩大，可见地方政府对出让土地的收入存在极大的依赖性。但从近几年数据资料来看，地方政府的财政收入增长速度明显减弱。在地方政府财政收入大幅下降，财政支出持续扩张的趋势下，财政收入的增长将不能满足支出需要，如表3所示。 　　表3 地方