厘清PPP模式认知误区.docVIP

厘清PPP模式认知误区 　　2014年以来，在国务院、相关部委以及各省市一系列政策文件的推动引导之下，PPP成为了各地发展的一个“热词”。然而，对于到底什么是PPP模式？推进PPP模式的真正目的何在？等一些基本问题，当前包括一些地方政府在内的社会各方在认识上都还存在一些误区，而这种认识上的误区极有可能会导致PPP模式在实践中“走偏”。因此，有必要冷静下来重新梳理PPP的概念和推行PPP的作用。 　　不同定义的共性特征 　　PPP（Public-Private Partnership），英文直译为“公私合作（合营）伙伴关系”，国际上一般把其理解为政府与私营企业长期合作提供公共产品/服务的各种形式的统称。 　　尽管PPP模式在实践中已经得到了广泛的认可和应用，但是，对于什么是PPP这一最为基本的概念问题，不同的国家或组织间并未能形成统一认识。比如，联合国发展计划署将PPP定义为“政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式”。欧盟委员会认为PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。亚洲开发银行则将PPP定义为“为开展基础设施建设和提供其他服务，公共部门和私营部门实体之间可能建立的一系列合作伙伴关系”等。 　　从我国的情况来看，我国财政部和国家发展改革委将PPP统一称为政府和社会资本合作模式。具体而言，财政部将PPP模式定义为在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。国家发展改革委将PPP模式定义为政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。 　　从上述定义阐述可以看出，尽管不同国家或国际组织对PPP的具体定义存在差异，但不同定义之间也存在着明显的共性特征，即都包含有合作、提供公共产品或服务、利益共享、风险共担等几个要点。一是伙伴关系。作为PPP的第一大特征，伙伴关系能够建立的核心和关键在于公共部门和私营部门有着共同的目标，即以最少的资源提供更有效的公共产品或服务。二是利益共享。通过合作，实现公共部门职能的同时也为私营部门带来利益。需要注意的是，PPP项目并不以利润最大化为目的，因此，公共部门需要对私营部门的利润进行适度控制。三是风险分担。重点考虑双方风险的最优应对、最佳分担，最终目标是将整体风险最小化。 　　实践中的多种实现形式 　　作为一个统称的概念，PPP模式在实践中可以采取多种实现形式。比如，世界银行将PPP分为服务外包、管理外包、租赁、特许经营、BOT/BOO和剥离共六种模式。英国将PPP分为两大类别，一是由政府付费也就是PFI，另一类是由使用者付费的项目，称为特许经营。欧盟委员会将PPP分为传统承包、一体化开发和经营、合伙开发三大类。加拿大PPP委员会将PPP分为OM、BOT等11种具体形式。我国财政部按照“收入来源”将PPP模式分为使用者付费模式、政府付费模式、可行性缺口补贴模式（混合模式）；按照“公共职责和项目转移程度”，PPP模式可分为委托运营（OM）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）6种类型。国家发改委按适用对象将PPP模式分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三类。 　　相关的几个概念辨析 　　PPP与项目融资。PPP不等同于项目融资，两者的主要区别是：（1）项目融资是一种融资手段。PPP模式通过政府和社会资本合作和管理过程，不仅解决融资问题，更重要的是让非公共部门参与提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。（2）项目融资考虑将自己的风险最小化，PPP管理模式更多是考虑整体风险最小化。（3）与风险控制相对应，融资者考虑的是自己收益最大化，而PPP模式在此基础上突出了社会综合效益最大化的取向。（4）PPP模式不仅可以通过BOT等项目融资的方式操作，也可以通过管理合同（MC）等非项目融资的方式操作。 　　PPP与特许经营。PPP模式中经营性和准经营性项目，可采取特许经营方式，例如BOT就是典型的特许经营模式。此外PPP还有一类非经营性运营的项目，可采取OM等模式，就不是特许经营项目。可见，特许经营只是目前应用较多的一种PPP形式，而且不是所有的PPP项目都要实行特许经营。 　　PPP与政府采购。从本质上说，PPP是政府为了提供公共服务而进行的一种特殊采购活动，属于政府采购范畴。PPP付费方式及合同类型大体分为两类：一类是政府付费，也就是公共采购；另一类是使用者付费，也就是特许经营。国际上普遍将服务和工程特许经营权的授予视为政府采购公共服务的一种方式。世界贸易组织、联合国和世界银行等国际组织及有关国家在选择