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地方政府在社会管理中不出事逻辑一个分析框架 　　内容提要 与经济管理中地方政府的行为逻辑有着很大的差异，改革开放以来，地方政府在社会管理中的总体上遵循一种“不出事”的逻辑，在这种逻辑支配下，地方政府在社会管理中呈现出不恰当的功能和角色。从本质上来说，这种逻辑根源于改革开放之后特殊的中央地方关系体制。在风险社会的今天，这种逻辑面临着越来越大的困境，只有从根本上改变“不出事”的逻辑，创新地方政府社会管理机制，才能真正实现社会的长久稳定与和谐。 　　关键词 “不出事”逻辑 社会管理 地方政府 　　作者钟伟军，浙江工业大学政治与公共管理学院副教授。(杭州 310023) 　　 　　一、地方政府的行为逻辑：文献综述与问题的提出 　　 　　在很多学者看来，改革开放之后，权力的增加、意识形态的相对淡化、官员道德的滑坡使得地方官员会利用一切可能的机会来实现自我利益的最大化，中国的地方政府越来越具有明显的“理性人”的行为逻辑。地方政府不再完全是上级或中央政府的命令执行者，政治忠诚也不再成为支配地方政府行为的关键逻辑。在学界，有关地方政府理性人行为逻辑的研究成果非常丰富，具体表现在三个方面：一是地方政府财税最大化的逻辑。不管是改革开放之初的财政包干制还是1994年新的分税制，都激发了地方政府财税最大化的行为取向。20世纪90年代初期戴慕珍(Jean Oi)提出的“地方政府法团主义(local statecorporatism)”以及沃尔德(Walder Andrew)提出的“地方政府即厂商”(10cal governments as in―dustrlalfirms)的概念，认为地方官员成为市场取向的代理人和行动者，完全像一个董事会成员那样行动，并通过各种行政手段介入企业的经营运作，以获得更多的利润。这些研究颇具影响，不少学者从财税最大化的角度来分析地方政府的行为；二是地方官员个人利益最大化的逻辑。受到许慧文(Vivinne Shue)和张静提出的“政权经营者”概念的影响，有学者提出了“谋利型政权经营者”的概念，地方官员为了自身利益，偏离了国家对其的角色期待。地方官员会充分利用现有体制的缺陷来满足自我利益最大化的目的，而表现出“掠夺性”的行为倾向，这一逻辑也成为当前有关地方政府研究中最为重要的分析逻辑；三是地方经济发展最大化的逻辑。改革开放后，地方政府拥有了更多的动力和压力发展地方经济，经济发展最大化成为地方政府重要的行为逻辑。郑永年提出了“发展型地方主义(developmentallocal―ism)”的概念，而许慧文提出，地方政府更具有发展性而非企业性。而更多的学者则从地方政府之间的竞争、地方政府的制度创新等方式对这一逻辑进行深入探讨。何显明对改革开放之后的地方政府的行为逻辑进行了概括性的研究，认为地方政府具有明显的自主性，由此表现出来的区别于上级政府和地方公众意愿的行为逻辑。 　　然而在另一些学者看来，由于相关的制度没有完全建立起来，改革开放之后的地方政府的行为依然受到过去计划经济时代体制惯性的影响，其行为逻辑并没有发生根本的转变。在荣敬本等人看来，分权之后的地方政府体制明显地延续了过去计划经济中动员体制的特征，依然保持着过去自上而下的行政压力，任务确定、任务分解、任务考核的压力型行政手段依然在地方政府中盛行。王汉生等人在此基础上提出了地方政府“目标管理责任制”的概念，进一步分析了以构建目标体系和实施考评奖惩作为核心的地方政府运作机制，对这种逻辑进行了深入细致的分析。另外，有的学者则从中国分权改革后特殊的体制空间出发，分析地方政府独特的行为逻辑，李永刚提出了地方政府“多重比较小”的机会主义行为逻辑，而周雪光等人则认为地方政府的行为受到多重逻辑的约束，单一向度的逻辑难以真正了解地方政府的行为。 　　这些研究很好地解释了改革开放以来中国地方政府独特的职能和角色，但是，这些研究很显然主要集中在地方政府经济发展中的行为分析，而对于社会管理方面地方政府的行为逻辑关注不多。经济管理和社会管理其实是改革开放以来中国地方政府承担的两个主要职责，地方政府在社会管理中是否遵循经济管理中同样的逻辑，而在行为特征和职能方面会表现出怎样的差异?在经济建设中地方政府的角色引人注目，那么在社会建设中地方政府的角色是否同样令人期待?过去三十多年经济发展的逻辑支配着地方政府的行为，那么在风险生产和风险分配逻辑主导的当今社会，地方政府的行为模式又会怎样?对这些问题的回答同样让人充满期待。 　　 　　二、“不出事”：社会管理中地方政府的行为逻辑 　　 　　从理论上来说，与中央政府相比较，地方政府更能够以恰当的方式反映地方情况和地方选择差异的方式提供服务，可以通过一系列途径向公民提供参与的机会，更能够代表地方民众利益，更能够自行解决其内部冲突，因而增强