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基于农地区域类型差异农村土地确权模式研究 　　内容提要：应对新时代我国社会主要矛盾的转化，落实党的十九大提出的“乡村振兴战略”目标，必须加快推进农业农村现代化，深化农村土地制度改革。农村土地确权是“发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体”的基础性工作。当前我国农村土地确权政策的落实面临诸多阻碍，地方执行困难重重、执行效果不佳，为此，需要综合考量中央、地方和农民在农村土地确权中各自秉持的目标和寄托的诉求，并根据不同地域特点提出有针对性和差别化的执行方案。本文以人地关系和农地升值潜力两个要素为维度，以农业区域为载体将我国划分为四种农地区域类型：东北“平原区”、西北“荒地区”、西南“碎地区”、东南“城郊区”，在具体考察不同农地区域基本特征和经营现状的基础上，分别提出依据现状确权确地、调整土地后确权确利、调整土地后确权确地、依据现状确股确利四种农地确权模式，以期对不同农地区域农业经营成本的降低和规模经营的实现提供参考。 　　关键词：农地区域；类型差异；农村土地确权；政策执行 　　中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1001-148X（2017）12-0001-10 　　一、问题的提出 　　党的十九大报告指出农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。深化农村土地制度改革和完善承包地“三权”分置制度是发展农业农村经营的基础性制度条件，而我国农村正在组织实施的土地确权工作对于深化农村经济改革具有基础性意义。目前，农村土地承包经营权确权登记颁证（以下简称“农村土地确权”）工作的意义已经得到了理论界和实务界的广泛认可，包括有效提高土地长期投入、促进土地市场化流转、维护农民权益等[1-3]。农业部2009年开展首批工作试点，2012年出台统一的正式规程，2013年扩大整省推进范围。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出“围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线，科学界定‘三权’内涵、权利边界及相互关系，逐步建立规范高效的‘三权’运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度，优化土地资源配置，培育新型经营主体，促进适度规模经营发展”，这为农村土地确权的工作基础、核心要义和目标图景指明了要求。 　　从地方政府的政策执行情况看，农村土地确权政策并没有像预期的那样顺畅，落实成效有限，有的地方政策执行进度远远落后于国家预定的期限和目标，有的地方积极性偏低。根据实际的基层调研和对现实问题的考察，地方政府对待农村土地确权政策的态度和执行行为迥然不同，在这其中，积极冒进者存在，消极懈怠者亦有[4]。更有中央和地方政府之间因为农村土地确权政策的落实，出现了“相互推诿”的现象，致使政策无法彻底落实，执行周期延长。 　　究其原因，一方面，源于政策本身所需的外部支持不足，如存在一些政策与法律的冲突，需要国家法律层面的完善[5]；地方政府面临着资金压力、人员不足、宣传不到位等问题，需要加大各方面的投入力度[6]；此外，传统惯习构建的农民产权认知，与政府确权实践之间存在着不适应性和冲突[7]。另一方面，也源于政策执行方式的匮乏，地方政府还没有找到适合于本地的土地确权工作方法和实践路径。关于这一问题，即如何开展农村土地确权，相关研究已经展开了探讨。有学者提出农地产权的地方安排中应当遵循的规范性问题。姚洋认为，我国农地产权制度其实是地方条件（自然、社会和经济条件的地方差异）的函数，而这种具有地方差异的农地制度创新，内在地遵循着资源配置的高效性、社会保障的兜底性和土地分配的公平性原则[8]。这表明，农村土地确权的地方创新具有合理性与可行性，也为实践操作提供了可资判断的参照标准。需要注意的是，农地确权政策实践内含着国家强制“赋权”与乡村社会反制力量之间的互斥，因此，实际地权结构的形成特别需要考虑民众的诉求[9-10]。有学者探讨了农村土地确权工作的开展方式。于建嵘和石凤友指出，“按现有人口以及土地占有状况确认土地权利”是共识性且符合法律政策规定的方式[11]。而且，地方政府为贯彻落实土地确权政策开展了多样化的尝试与探索，积累了诸多经验。例如，满足了农民自主产权交易与低成本产权整合两项功能、对承包权确权不确界的“虚拟确权”模式[12]，将经营权委托给村集体的“确权确股不确地”模式[13]。有研究指出，单一的确权确地方式可能会损害承包方、经营方和集体的利益，需要适时采取“确权不确地”的方式给予调整并跟进配套措施[14]。 　　总结现有关于农村土地确权方式选择的研究，已经在两个方面取得了进展。一方面，基于既有经典产权理论的延伸，指出中国农地产权结构安排受到两方面力量的形塑，也即由国家主导、源自于经济