委托代理视角下事业单位管办分离改革探讨.docVIP

委托代理视角下事业单位管办分离改革探讨 　　 摘 要：传统公共事业管理体制下，由于政事不分、管办不分，造成事业单位角色不明，效率低下，监督缺位等一系列问题。“管办分离”改革的目的是将政府部门与事业单位之间的关系发展为以契约为基础的合作伙伴关系，实现互动式的社会治理。我国地方公共事业管办分离改革尚存在新设事业单位管理机构权力不明、组织之间激励不相容和体制环境制约等问题。为此，推动管办分离改革的有效措施是：明晰政府管理部门与代理主体的权力边界；推动管办分离的制度化建设；构建有效的激励约束机制和创新体制环境。 　　 关键词：委托代理；事业单位；管理体制；管办分离；体制创新 　　 中图分类号：D630.1 文献标志码：A文章编号：1002-7408（2011）01-0004-03 　　 　　随着我国公民对公共物品的需求快速增长和全球治理日趋明显，如何保护公共利益、促进公共物品供给和推进公共事业管理体制创新已成为目前各级政府面临的改革难题。作为公共产品供给重要主体之一的事业单位经过二十多年“摸着石头过河”探索式改革，仍然缺乏总体规划、明确目标和特定的改革思路，对全局性的思考和制度设计也显落后。当事业单位从初步“放权搞活”尝试性的改革进入攻坚阶段后，以市场经济为主导的改革环境逐步形成，“零敲细打”的改革模式陷入新的困境，核心问题难以突破，“高房价、看病难、读书贵”和社会保障体系薄弱等一系列民生问题成了公共事业发展的“瓶颈”。 　　面对公共事业领域现实存在的各种需求，“管办分离”改革成为近年来公共事业管理制度创新的新取向。从制度经济学的角度来看，“管办分离”改革实质是将以往政府与事业单位之间虚拟的委托代理关系即政事不分、管办不分向实体化转变，亦即实现政事分开、管办分离。因此，如何构建和完善公民、事业单位与政府的委托代理机制，实现权力主体、代理机构和其它社会主体的分散化治理，将成为事业单位“管办分离”改革的目标导向。 　　一、 管办不分模式下的公共事业委托代理关系与问题分析 　　公共事业旨在解决“政府失灵”和“市场失灵”问题，它主要存在于政府管不了、又不适宜涉足的领域。Salamon提出了一个他称之为“委托政府”（third?Cparty government）理论，即政府为实现自己的目标而将提供公益服务的任务委托给公共事业组织来执行。[1]因此，我们可以把事业单位称作“代理机构”。从委托与代理的角度看，事业单位管办不分管理模式与管办分离的改革模式形成了不同性质的委托代理关系: 　　1.传统公共事业管理体制下委托代理关系分析。我国传统事业单位管理体制理论上存在多重复杂的委托代理关系：首先，为了克服市场失灵，提高公共产品的供给及增进社会福利，公民将社会事业领域国有资产的所有权和经营权授予政府行使，政府作为公共利益的代表，承担着为委托人即公民服务的角色，这样就构成了第一层委托代理关系。在这层委托代理关系中，初始委托人是公民，代理人是各级政府；其次，在政府职能多样化和管理分工日益专门化的背景下，代表整体利益的政府又作为委托人将一部分公共产品供给和管理权力委托给具有社会事业管理职责的政府部门。政府将行政权力委托给政府部门处于委托人的地位，而政府部门及官员行使行政权力处于代理人地位。由此，政府与政府官员之间又形成了第二层委托――代理关系。最后，由于政府在公共物品的供给中存在着低效率、寻租行为和官僚作风等缺陷，政府部门作为委托人将其行使的社会事业管理的权力委托给最终代理人即事业单位，由事业单位即代理人具体对公共资源进行组织和管理，从而形成了第三层委托代理关系，在这里，事业单位可以看作是公众的“二代理人”。由此可以看出，在初始委托人（公民）和最终代理人（事业单位管理人员）之间形成了多层次的委托代理关系，政府和政府部门在其中兼任委托人和代理人的角色。 　　2.行政事业一体化体制下虚拟委托代理关系存在的问题。从传统计划经济体制下发展起来的事业单位管理制度并不具备真正意义上的委托代理关系。虽然事业单位管理体制改革探索了多年，事业单位在改革中也获得了一定的自主权，但政事不分、行政事业一体化是其基本特征，事业单位“管办合一”的管理模式没有根本改变。换句话说，我国政府与事业单位的关系只是虚拟的委托代理关系，真正的委托代理管理机制即事业单位享有充分的自主权并接受政府代理人监督制约的模式尚未建立起来。在这种虚拟的委托代理关系下，命令和控制手段仍然是政府对事业单位管理的主要手段，大多事业单位主管部门同时扮演着资产所有者、政策制定者、付费者和监管者等多重角色，在缺乏对政府主管部门有效约束的情况下，政府多重角色之间存在严重的利益冲突，妨碍了公共服务事业的发展和效率改进，无法回应公民日益增长的公共服务要求。 　　在信息不对称条件下，由于公共事业管理体制下形