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完善我国土壤污染治理责任制度思考 　　摘要：土壤污染治理已成为环境保护工作的重点和难点，亟须加强相关责任追究。我国有关土壤污染治理责任的法律规范零散地分布在相关法律、法规中；一些地方性立法对土壤污染治理作了专门规定，但各地立法对一些基础性问题认识不一，有关治理责任的规定缺乏系统性。立法不足导致司法和执法中关于土壤污染治理的责任分配存在诸多问题。我国正在制定土壤环境保护法，应将土壤污染治理责任制度作为该法的核心内容，结合相关地方性立法和实践经验，从责任主体、责任范围、归责原则、减责免责规则、责任落实等方面构建体系化的责任制度。 　　关键词：土壤污染；责任制度；场地修复 　　中图分类号：D922.6文献标识码：A 　　文章编号：1003-0751（2016）05-0054-06 　　近年来，“镉大米”“毒地开发”等公共危害事件频发，土壤污染成为全社会关注的重大环境问题。2014年环境保护部、国土资源部发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国土壤总点位超标率为16.1%，调查所涉的重污染企业用地、工业废弃地、工业园区等土壤超标点位率皆为1/3左右。①我国土壤污染程度比较严重，已经威胁到农产品质量、人居环境和生态安全。与其他污染相比，土壤污染具有较强的累积性、稳定性、不可逆性，这决定了在采用预防性制度控制土壤污染风险的同时，还应设计系统的土壤污染治理制度体系。②土壤污染治理一般涉及三个层面的措施：（1）针对土壤污染的初步评价、污染场地调查、污染场地分级等活动。（2）发现土壤污染后，为防止或控制污染进一步扩大而采取的应急措施。（3）受污染土壤的风险评估、修复方案确定、修复的开展、修复后的评估与管理等活动。土壤污染治理责任的大小因具体的治理措施而不同。场地隔离、土地用途转变等措施主要涉及大型污染源的清除（如地下危险物质储存）、隔离工程的初期投入和后期管护等责任；生化措施主要涉及污染源的清除、土壤中污染物的减少或消除（污染物的异地处理等）、地下水中污染物的减少或消除等责任。一般而言，土壤污染责任包括预防责任、治理责任、侵权责任以及信息公开等程序性责任，本文重点研究土壤污染治理责任，即运用工程、技术、政策等手段清除污染物，阻断污染物的迁移转化路径，将受污染土壤修复到法律规定的清洁状态，避免危害或风险进一步扩大的责任。为了使论域更加集中、论述更加深入，本文中的土壤污染治理责任不包括政府部门为确保行为人履行治理义务而采取行政强制措施的责任，以及土壤污染引发的财产和人身损害赔偿等侵权责任、信息公开等程序性责任。 　　一、我国有关土壤污染治理责任的法律规范 　　1.国家立法层面 　　我国有关土壤污染治理的法律规范散见于不同层级的国家立法中。我国《宪法》第10条规定，“一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地”，这可以视为土壤污染治理责任的宪法依据。因为造成土壤生态、经济、社会功能降低甚至丧失的行为，是 　　作者简介：王欢欢，女，中山大学法学院副教授，硕士生导师（广州510275）。 　　蔡守秋，男，上海财经大学法学院教授，博士生导师，中国环境与资源法学研究会会长（上海200433）。 　　对土地的不合理利用。我国《环境保护法》第32条规定，“国家加强对大气、水、土壤等的保护，建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度”，这是法律层面对土壤污染治理的总则性规定。我国《水污染防治法》第51条规定，利用工业废水和城市污水进行灌溉，应当防止污染土壤、地下水和农产品；《固体废物污染环境防治法》规定，固体废物实行从产生到处置的全过程控制，禁止向环境排放固体废物，尽量减少固体废物的产生量和危害性；国务院颁布的《土地复垦条例》第2条、第3条规定，生产建设活动毁损的土地，按照“谁毁损，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人负责复垦，使其可供利用，由于历史原因无法确定土地复垦义务人的，由县级以上人民政府负责组织复垦。上述规定为确定和划分土壤污染治理责任提供了直接依据。此外，一些法律、法规为土壤污染治理提供了间接依据。如我国《土地管理法》《城市房地产管理法》虽然不直接涉及土壤污染防治，但其中关于合理利用土地的规定可准用于预防和治理土壤污染；国务院颁布的《危险化学品安全管理条例》《农药管理条例》从源头控制的角度规范了可能造成土壤污染的危险、有毒物质的生产、使用和安全排放问题；《民法通则》第44条规定企业法人分立、合并的，其权利和义务由变更后的法人享有和承担，《公司法》第175条、第177条规定公司合并或分立的，债权、债务由合并、分立后的公司承继，这些规定可作为土壤污染治理责任人发生变更时确定责任主体的依据。 　　2.全国性规范性文件层面 　　近年来，环境保护部等部门陆续制定了一系列关于土壤污染防治的规范性文件，其中有的已经颁布实施，有的正在提