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对西方政治与行政二分与中国党政分开辨析 　　【摘要】 威尔逊提出的政治与行政二分原则对行政学的发展产生了重大影响。在中国，许多人把党政分开与其混为一谈。而实际上，政治与行政二分的产生有着与中国不同的现实依据。党政分开指的是政治领域中的功能性分开，而不是政治与行政二分原则下的政党政治与政府行政的结构性分离。 　　【关键词】 政治;行政二分；党政分开 　　【中图分类号】 D035【文献标识码】 A【文章编号】 1005-1074(2009)04-0071-01 　　 　　1 政治与行政二分理论 　　 　　学术界一般把威尔逊看作是对行政学进行专门研究的倡议者,认为他的《行政研究》是行政学的开山之作。的确,在近代政治学的发展史上,威尔逊是第一次明确提出对行政管理的问题进行专门研究的人。威尔逊的学术要求就是把行政学研究从政治学中分离出来,使行政学成为一门独立的学科和专门的学问。这是基于政治与行政二分的原则而作出的思考。威尔逊认为政治与行政是有密切联系的。“行政管理作为政治生活的一个组成部分，仅在这一点上与企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一部分以及及其是制造品的一部分是一样的,但是行政管理却同时又大大高出于纯粹技术细节的那种单调内容之上，其事实根据就在于通过它的较高原则，它于政治智慧所派生的经久不衰的原理以及政治进步所具有的永恒真理是直接相关联的。”他同时也认为行政与政治不同,“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的,但政治却无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。”“行政是一切国家所共有的相似性很强的工作,是行动中的政府,是政府在执行和操作方面最显眼的部分,政治是政府在重大而且带着普遍性方面的国家活动,而行政是政府在个别、细致而且带技术方面的国家活动,是合法的、明细而且系统的执行活动。”“政治是政治家的特殊活动范围,而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成,但行政管理并不因此就是政治。”正是基于这种认识,威尔逊把政治与行政区别开来。 　　政治与行政二分原则在古德诺那里得到了系统的理论阐发。古德诺进一步对行政与政治的不同作用加以区分。他认为政治是国家意志的表达,而行政是这种意志的执行。“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能,即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能,前者谓之政治,后者谓之行政。”如果说威尔逊所强调的是行政运行的技术特殊性的话,那么古德诺则对行政的功能作出了明确的定位,即把行政定位在国家意志的执行上,这就为政治与行政二分的原则找到了功能依据。 　　 　　2 政治与行政二分的原因 　　 　　为什么威尔逊、古德诺会提出政治与行政的二分原则呢？实际上，政治与行政二分原则的提出是有着现实根据的。也就是说，政治与行政的二分原则是西方社会发展的必然结果。政治与行政二分的最为直接的原因是政治上的多党制和行政体系中的公务员制度建设。 　　多党制是二分的政治前提。多党政治是竞争性的政治,政党是在竞争性的选举中获得掌权的机会的。在通常情况下,政治领域中的竞争会促使社会分化为对立的集团,会促进不同利益集团对立情绪的成长。结果往往是社会走向非理性化,甚至会出现社会动荡局面。如何才能使政治领域中的党派竞争不至于对社会造成伤害呢?答案就是把政治与行政分开来,把政党之间的竞争限制在纯粹意义的政治领域,而把行政看作隶属于政治又与政治相分离和有着自己独立性的领域。在政治领域中促进民主,在行政领域中建构集权。把社会秩序、公共利益的实现等等功能完全交由行政来承担,而政治则专注于通过竞争的方式来促进公共意志的表达。所以说,在多党制的条件下,政治与行政的二分是不得已而作出的选择,没有这种区分,多党竞争的状态如果带入到行政的社会管理中来,必然会造成极大的混乱。正是有了政治与行政的二分,多党政治的消极影响才不致于演化成社会的动荡。 　　对于政治与行政二分的原则来说,公务员制度的意义在于:一方面,它使政治与行政二分的原则得到了完全贯彻;另一方面,由于公务员制度的不断完善,又为政治与行政的二分提供了保障,使政治与行政的二分作为一种结构性的分离而成为可能。公务员制度提供了一个在政治上中立的、受过专业技术训练的、具有职业生涯的文官集团,他们专致于提高效率。这样一来,就从根本上改变了民主和效率不可兼得的局面。由于公务员制度使政治与行政的二分成为一种结构性的分化,它必然会影响和促进政治领域中的多党制的生成和发展。这种影响是相互的,多党政治是公务员制度赖以产生的前提,同样,公务员制度也为多党政治的生成和发展提供了广阔的空间。 　　 　　3 政治与行政二分与中国党政分开的辨析 　　 　　通过上面所述,我们发现,所谓政治与行政