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市场化背景下我国城市公用事业设置独立性管制机构思路分析 　　摘要:城市公用事业市场化及其管制问题是公共管理学、产业经济学以及管制经济学等领域较为活跃的课题之一,更是当前中国经济体制改革与行政体制改革的热点。本文提出,在我国城市公用事业普遍采用公私合作的市场化改革中,应建立独立性的管制机构,以确保市场化改革后公用事业的公益性。 　　关键词:城市公用事业;独立管制机构;市场化 　　中图分类号:F29 　　文献标志码:A 　　文章编号:1002-7408(2010)11-0029-03 　　 　　传统管制经济理论认为,城市公用事业的自然垄断特性和公益属性,决定了其只能由一家或极少数几家企业垄断经营。而随着管制经济理论的发展和国有企业垄断经营城市公用事业所暴露的现实弊病,从20世纪80年代开始,世界各国都不同程度地对城市公用事业实施了市场化改革。我国城市公用事业市场化采取的是公私合作伙伴关系为主的市场化方式。在这种合作方式下,政府与企业的合作关系一般是通过正式、详细的合同来维持,这意味着政府不能再单纯依靠指令、计划对市场主体进行管理,而必须依据合同来实施行政干预。我国政府对市场化中这种基于合同的政企合作关系,如果不能及时转变管制理念,创新管制方式,调整管制体制,就可能造成管制缺位,从而使我国城市公用事业面临市场化改革后公益性缺失的风险。 　　独立性是对管制机构的一个基础性要求,指管制机构在组织上与相关利益集团、与政府政策部门分开或相对分开。基于此,本文提出通过设置独立的管制机构来解决我国城市公用事业市场化中遇到的管制难题。一个成功的管制体系应做到政府和管制机构之间的职责分离,即政府设定政策框架,管制机构在这个政策框架内进行管制。因此,独立的管制机构主要包括两层含义:一是管制机构与被管制企业的独立;二是管制机构在实施管制政策时与政府其他相关机构相对独立。 　　 　　一、独立性管制机构设置的理论分析 　　 　　市场化改革并不意味着政府从此完全不再涉足城市公用事业运营,从各国的政府管制实践看,城市公用事业实行市场化改革后,从总体上而言,不但不能取消政府的管制,而且在许多方面要加强政府的管制。因为,城市公用事业的市场化改革只能在一定环节和一定程度上引入竞争,并不是完全消除垄断。由于城市公用事业的经营毕竟是在一定地域范围内的,企业的经营仍然具有一定的地域垄断性,企业在公用事业产品价格、服务质量方面具有信息优势,如果缺乏政府必要的管制,市场化的结果很有可能从国有垄断转变为私人垄断。因此,为了维护消费者的利益。政府有必要通过管制来引导企业提供使消费者满意的城市公用事业产品或服务。 　　更多国家的管制实践,也强化了对专业管制机构设置必要性的认知:首先,许多国家发现,政治上,很难授予一个私营企业对公用事业产品或服务的自由调价权而不对其进行监管。在任何一个民主制国家,实行这一做法将会受到强烈的谴责,因为其放弃了对没有选择权的消费者的保护责任。尤其当私营企业是外国企业的时候,将更加危险;其次,关键的价格设定方法,每隔几年需要重新设定。因此,政府必须委托某一行政实体而不是法院,对合同进行管理,并在价格调整期重新设定规则;再次,即使制定了详细的规则,仍然需要进行特定的管制,包括运用指标规则、监督公用事业领域私营企业的定价行为和服务质量,对违约行为做出惩罚等;最后,即使流通价格设定非常详细,仍然有许多管制决策不能简单地预先明确。比如在电力行业,当采取分阶段改革引入竞争时,就需要对一系列影响流通和转移路径的价格和非价格因素进行管制,履行确保供给、对新开放市场的竞争程度进行评估的义务。 　　那么,在城市公用事业市场化实践中,什么样的政府机构才能对公私合作合同进行管理?一般情况下,管制合同由政府设计,但其实施和强制执行将移交给一个独立的管制机构。之所以需要这样的分离,是因为:首先,市场化和设立支持市场化的管制体系的决策必须由政府作出,因为其本质是一个政治行为。当成本与收益差距非常大时,市场化与其说需要更多的技术支持,不如说需要更大的政治勇气。因此,将基本的政治决策权委托给新成立的管制体系中的技术专家是不合理的,也比较天真。其次,政治决策一旦作出,那么,将其执行移交给不受短期政治压力约束的独立管制机构,将具有更好的持续性。合同制定后,由独立管制机构执行,将比由一个政府内部没有参与合同谈判的新任官员执行更具公正性和公平性。管制机构的独立性不仅仅体现在它与产业运营上没有任何关系,更主要的是独立于政府机关。 　　从历史上看,独立管制机构是出现大企业、大集团的市场经济发展的必然产物。大工业的发展,使得传统的自由放任经济退出历史舞台,市场经济成为政府干预下的经济。政府干预的目的不是企图取消市场竞争,而是消除影响公平竞争的因素,稳定经济,缓解社会危机