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应急管理职能定位政府应急管理体系创新逻辑起点 　　摘要：以“一案三制”为主要内容的应急管理体系促进了我国应急管理能力和水平的提升，但公共安全形势的现状及未来发展趋势表明，我国应急管理体系亟须创新。从结构与功能关系角度看，应急管理职能定位不明确、相关职能分散是我国应急管理体系发展面临困境的主要原因。应急管理职能定位应当以总体国家安全观为视角进行目标整合，以决策情境为视角进行流程和功能整合，以安全文化为视角进行价值整合，最终实现常态管理职能与非常态管理职能的协调。 　　关键词：应急管理；危机管理；公共安全；政府职能 　　中图分类号：D63文献标识码：A 　　文章编号：1008-7168（2016）03-0011-06 　　一、政府应急管理体系的建设与发展：现状与挑战 　　自2003年“非典”危机之后，我国逐步建立了以“一案三制”为主要内容的中国特色的应急管理体系[1]。这一体系主要包括以下五个方面：一是以《国家突发公共事件总体应急预案》为核心的全国应急预案框架；二是从中央到地方的应急管理领导机构和应急管理办事机构；三是“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主”的管理原则；四是预测预警机制、信息沟通披露机制、社会动员机制、应急资源配置与征用机制、政府与公众联动机制、国际协调机制等一系列应急管理方法与措施；五是以《突发公共事件应对法》为核心、相关单项法律法规为配套的应急管理法律制度。这一体系的建立与发展标志着我国的应急管理走上了制度化和规范化的轨道。从实践层面看，我国应急管理能力和水平随着应急管理体系建设的推进有了明显的进步。 　　然而，现有应急管理体系在一定程度上暴露出它的脆弱性[2]。“据国家统计局近五年的数据估算，我国每年因自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等突发公共安全事件造成的非正常死亡人数超过20万，伤残人数超过200万；经济损失年均近9000亿元，相当于GDP的3.5%，远高于中等发达国家1%～2%左右的同期水平。”[3]这说明我国应急管理绩效与公共安全需求之间仍然存在比较突出的矛盾。近年来不断发生的安全生产事故，特别是2015年8月12日发生的“天津港大爆炸”事故，实际上集中反映了我国应急体系在风险识别、监控、治理上面临的行动困境：政府的常态管理不能从应急管理的视角审视和规范自己的日常行为；应急管理也无法真正有效地主动约束和引导政府的日常活动。“应急管理发展再超前，获得行政资源再多，也无法减少突发事件的发展频率，应急管理最终能够解决的问题非常有限。” [4]概而言之，政府日常管理与非常态管理在功能上的脱节，使得政府应急管理还不能实现风险治理与应急处理的有效整合，是制约我国应急管理效能的核心问题。 　　随着工业化、城市化进程的加快以及全球化趋势的加剧、信息技术的飞速发展，各种自然的、社会的风险相互交织，突发事件的复杂性和不确定性程度在不断增加。“按照近年来的公共安全趋势，未来五至十年，我国面临的国内外安全环境将更加严峻，突发事件应急管理将进入事态多样多发、影响更大更广、处置更难更复杂的阶段。”[5]这无疑加大了我国应急管理体系面临的困难与挑战。 　　在此背景下，我们需要从理念、价值、策略各个层面对应急管理进行反思与创新，唯有如此，才能为应急管理体系的发展提供持续的动力，才能建立适应我国复杂情境的应急管理体系，才能从根本上实现风险治理与应急处置的有效整合。所以，从这个意义上说，如何开展应急管理创新已经成为我国应急管理建设与发展的重要议题。 　　二、政府应急管理职能定位与政府应急管理体系创新的关系 　　应急管理是一种复杂的、持续性的管理活动，因其目标、情境及依赖的资源的特殊性，它在很大程度上被看作是一个政治的过程。结构―功能主义认为，政治的过程（政府过程）是一个输入、转换、输出的连续不断的过程。在这一过程中，政府各种实际功能与履行这些功能的相应结构相关。“在结构功能关系上，结构是基础，特定的结构必然具有特定的功能，而特定的功能也必然需要特定的结构。”[6]（p.296）按照这样一种思路，应急管理职能需要特定的应急管理组织体系作为载体，没有一个科学、合理的组织体系就谈不上应急管理职能的有效发挥；同样，应急管理组织体系的建设与完善，也需要应急管理职能的准确定位为前提和基础，应急管理职能定位不当，组织体系的建设也就失去了正确的方向，就不可能发挥应有的作用。 　　从我国政府应急管理理论与实践的演进看，从组织结构的角度认识和推进我国政府应急管理体系的建设一直处于主流。在借鉴西方发达国家经验的基础上，理论界和实务界普遍认为，建立常设的、综合性的协调机构是现代应急管理的基本特征，是提高我国政府应急管理能力的主要路径。基于这种认识，设置专门的应急管理机构成为2003年“非典”危机之后我国