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我国社会保险制度深化改革基本思路选择 　　摘要：我国全面深化改革时期的社会保险制度改革，应当以《社会保险法》为基础，由劳动法思路为主转向社会保障法思路为主，由保险当事人责任思路为主转向政府责任思路为主。城镇职工基本养老保险基金缺口问题的解决，应当以政府的社会保障责任为主；城乡居民基本养老保险基金缺口问题的预防，更应当重视政府的社会保障责任。 　　关键词：改革；社会保险法；社会保险制度；基本养老保险基金 　　中图分类号：D922.55 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2018）03-0115-007 　　社会保险制度改革，一直是我国经济、社会体制改革进程中的关键性组成部分，2010年10月作为我国法律体系中支架性法律的《社会保险法》，就是对其改革成果和改革方向的高度概括和立法总结。当步入全面深化改革时期，按照“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革”，“建立更加公平可持续的社会保障制度”的要求，社会保险制度改革的深化，需要以《社会保险法》为基础，作出进一步的顶层设计。其中，尤其需要明确下述两种维度的基本思路选择，即劳动法思路与社会保障法思路之间的选择，以及保险当事人思路与政府责任思路之间的选择。 　　一、劳动法思路与社会保障法思路的选择 　　在我国法律体系中，社会保险制度处于劳动法与社会保障法的交叉领域。作为劳动法体系组成部分和作为社会保障法体系组成部分，分别是社会保险制度改革的两种方向或思路。作为劳动法体系组成部分的社会保险制度，其覆盖范围以劳动关系（即受雇劳动者）为界限，社会保险基金统筹机制中突出用人单位的地位和义务；作为社会保障法体系组成部分的社会保险制度，其覆盖范围不以劳动关系为界限，受雇劳动者和自营劳动者，甚至全体居民，都是社会保险的被保险人和受益人，社会保险基金统筹机制中未必都以用人单位缴费为主。 　　我国社会保险制度来自始于新中国成立初期的劳动保险和计划经济时期的国有企业劳动保险，这种路径依赖决定了劳动法思路一直是社会保险制度改革的主要思路。在市场化经济体制改革进程中，启动于1986年、全面展开于1992年的劳动保险社会化改革，就是劳动法体系内的社会保险制度改革。1994年出台的《劳动法》规定，“国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿”，“社会保险基金按照保险类型确定资金来源，逐步实行社会统筹”，“用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费”。在劳动法思路的社会保险制度改革中，尽管实现了劳动保险转向社会保险的大跨越，但仍然是劳动法体系内的社会保险。正由于现行劳动立法的局限，例如，公务员人事关系完全未纳入、事业单位人事关系未完全纳入劳动法的调整范围，劳动法重在规范典型劳动关系而对非典型劳动关系规范不够，民事雇佣关系被置于劳动法调整范围之外，现行社会保险制度不仅未能实现对受雇劳动者的全覆盖，而且企业职工社会保险、事业单位职工社会保险、公务员社会保险三轨并存。传统的“劳动法理论”要突破，应顺应社会的发展，以“社会保障理论”来阐述社??保险制度。[1] 　　《社会保险法》是我国第一部明确规定社会保险制度突破劳动关系界限而扩及全体居民的法律。这标志着继劳动保险社会化之后，社会保险制度又一次转型的启动，即由劳动法体系中的社会保险转向社会保障法体系中的社会保险。其中规定：职工基本养老保险和职工基本医疗保险不仅覆盖职工，而且覆盖无雇工的个体工商户和非全日制从业人员等灵活就业人员；除职工社会保险外，还实行以城镇未就业居民为保险对象的城镇居民社会养老保险和城镇居民基本医疗保险，实行以农村居民为保险对象的新型农村社会养老保险和新型农村合作医疗。但是，在《社会保险法》中，这种转型还不到位。一是全覆盖的不到位。社会保险制度覆盖职工与覆盖其他保险对象的约束力度仍有差别。例如，职工基本养老保险、职工基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险仅对职工的覆盖属于刚性覆盖，即规定“职工应当参加”；城镇居民社会养老保险和城镇居民基本医疗保险对城镇未就业居民的覆盖，新型农村社会养老保险和新型农村合作医疗对农村居民的覆盖，属于弹性覆盖，既没有规定“应当”参加，也没有规定“可以”参加，有无约束力并不明确。于是，社会保险制度对个体工商户（无雇工）、灵活就业者、城镇未就业居民和农村居民实际覆盖与否，取决于这些人群的缴费能力和参保意愿。不仅如此，对有雇工的个体工商户、小微企业业主还未规定在覆盖范围内。二是制度设计的不到位。《社会保险法》仅着重于宏观层次的框架设计，缺乏制度要素及其相互关系的设计，尤其是授权条款较多，而具体的关于各种缴费、给付的数量基准、负担比例、归