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扶持煤炭资源型城市产业转型面临机制障碍及路径探析 　　【摘 要】本文基于“机制”视角，结合《全国资源型城市可持续发展规划》，以黑龙江省为例，揭示了当前煤炭资源型城市转型发展中存在的机制障碍，探析了煤炭资源型城市转型亟需建立的关键机制。 　　【关键词】煤炭资源型城市；机制障碍；路径探析 　　国务院出台的《全国资源型城市可持续发展规划》为资源型城市可持续发展和编制相关规划提供了重要依据。但从现阶段我省的实践来看，煤炭资源型城市的产业转型尚缺少关键机制的扶持，仍无法摆脱对传统资源型产业的依赖，依靠市场机制进行产业转型的困难尚大。因此，建议加快构建扶持煤炭资源型城市产业转型的各项关键机制。 　　一、煤炭资源型城市转型发展中存在的机制障碍 　　1.缺少在推动转型中具有核心地位的组织领导机制 　　目前，黑龙江省煤炭产业管理体制对煤炭资源型城市转型尤为不利，“以煤立城”的城市“大企业”、“小政府”的局面仍未彻底改变。 　　（1）缺少能够将政府的煤炭资源型城市转型目标与煤炭企业产业转型目标相统一、共同推进的组织领导机制。在政府财力支持有限、煤炭企业包袱沉重的情况下，政府与煤炭企业在转型过程中虽有省级层面的统一领导，但在实施过程中却各自为政，难以形成转型合力。 　　（2）地方政府对煤炭集团或分公司的经营及转型方向选择缺少绝对影响力。煤炭资源型城市主要税收来源仍以煤炭企业税收为主，地方财政收入对煤炭企业税收的依赖程度过高，导致政府指导煤企转型的话语权偏弱。 　　（3）煤炭企业的现实困难严重制约政府部门主导的城市转型长期规划。煤炭集团或分公司受煤炭价格影响亏损严重，在推动转型上主动性不够，在发展替代产业上政策和资金投入明显不足。导致政府倡导多年的煤炭产业延伸、绿色煤炭、多元化发展等战略举措依旧停留在规划层面。 　　2.缺少经济转型应享有的必要的政策扶持机制 　　煤炭资源型城市转型涉及产业政策、财税政策、资源政策、国企改革政策和社会保障政策等，但从目前情况看，国家在振兴东北扶持老工业基地、资源型城市可持续发展等政策扶持方面对煤城投入仍显不足。 　　（1）缺少国家层面的、完善的扶持资源开发补偿机制、衰退产业援助机制、资源性产品价格形成机制、接续替代产业扶持机制、创业就业促进和社会保障机制等。 　　（2）相关的全国性发展规划对黑龙江省煤城经济转型的支撑作用有限。比如：在《全国老工业基地调整改造规划（2013―2022年）》中，黑龙江省有6个城市列入规划范围，但4个煤城仅有鸡西市被列入；《全国资源型城市可持续发展规划（2013―2020年）》规划范围包括262个资源型城市，4煤城仅有2项列入规划范围之内，分别是?Q岗市的“矿山地质环境重点治理工程”及鸡西市的“重点培育的接续替代产业集群”。 　　（3）国务院批准的黑龙江省五大发展规划中对四煤城的支持定位比较边缘。比如：两大平原”现代农业综合配套改革四煤城也未处在核心位置；《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划》中四煤城没有被列入森林生态功能区范围。 　　3.缺少确保具体规划有效实施的落实推进机制 　　煤炭产业转型发展仅靠煤企改革是无法实现的，需要国家层面为煤炭产业设计更为具体的战略性升级换代方案，让煤企按照顶层设计轨道创新发展，指导企业按照转型轨道和需要研发的低碳能源产品去选择转型升级模式。但目前国家层面对资源型城市可持续发展分类指导方面的具体意见尚未出台，缺少具体的加强分类指导的政策措施。地方政府层面虽制定出台了转型规划和发展战略，但却存在明显的局限性： 　　（1）地方政府出台的转型规划是站在省级层级谋划，而不是从全国的高度去设计，规划的合理性以及转型方向的科学性不好保证。 　　（2）地方政府出台的转型规划中本届政府的主观思路占主导地位，但在地方政府换届时上届政府的转型规划能否被下届政府连续实施、思路能否一致不好保证。导致地方政府制定出台的规定缺少强制力来保证其在政府或当地国有煤炭企业换届后仍能被有效衔接和长期执行。 　　（3）地方政府层面制定出台转型规划会导致地方政府既是“执行者”又是“执法者”，自己考核自己往往导致对煤炭资源型城市转型年度绩效考核评价工作的弹性偏大，不利于发挥考核评价工作的监督、推动作用。 　　二、煤炭资源型城市转型亟需建立的关键机制 　　1.建立省级层面的煤炭资源型城市转型组织领导机制 　　建议从省政府层面建立煤炭资源型城市转型组织领导机制，统一规划、部署、推进、评价和监督煤炭资源型城市转型工作。 　　（1）可直接部署、监督煤炭企业加快转型，能有效解决地方政府与地方国有煤炭企业因利益问题导致的转型步调不一致问题。 　　（2）由省政府层面出台统一的发展规划能保证地方政府与当地煤炭企业换届后规划内容仍能有效衔接和连续执行。 　　（3）省