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新公共服务替代新公共管理一种选择 　　摘 要：20世纪70、80年代新公共管理席卷全球，引起世界范围内的公共行政改革，为西方国家克服财政危机、管理危机和信任危机，起到了积极作用。但是对它的批评也随着而来，新公共服务正是在对新公共管理批判的基础上提出的一种替代选择。 　　关键词：新公共管理 新公共服务 　　 　　新公共管理运动有力地推动了西方国家的公共行政改革,为西方国家摆脱财政危机、管理危机和信任危机起到了积极作用。然而，实践证明，新公共管理却有其自身难以克服的缺陷。虽然新公共管理运动正方兴未艾，但一直以来公共行政理论家和实践者们都在试图寻求新公共管理的替代模式。美国著名公共行政学家罗伯特?登哈特提出用“新公共服务”的概念来代替新公共管理。本文试图通过分析新公共管理的不足及新公共服务不同于新公共管理的特征探求这种替代的可能性。 　　 　　一、 新公共管理的兴起 　　 　　从20世纪７０年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础――威尔逊和古德诺的政治――行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式――新公共管理在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。 　　 新公共管理以经济学和私营部门管理为理论基础，其核心思想有两条，一是市场价值的重新发现，市场崇拜，政府卸载，通过市场机制提供公共产品；二是运用与市场适应的私营部门的管理方法和原则进行政府的再造和重塑。正是在这种思想的指导下，各政府采取了一系列的市场化的操作手段，一方面是将国有企业出售给私营部门，诸如规范政府产权；放松管制，出售国有单个企业或资产。另一方面是将公共活动以签订合同的方式转包出去，将竞争机制引入公共服务的提供中，以私人与私人的竞争、公共部门与私人部门的竞争、公共部门之间的竞争打破政府的垄断地位，提高公共服务的绩效。与市场化的逻辑相一致，政府对于自身的管理和对市场和非政府组织的管理也发生了众多的变革。在自身管理方面：政府调整自身的组织结构，组织结构向扁平化、平面化的趋势发展，政府进行管理流程的再造，核心在于以结果和绩效为导向，诸如采用目标管(MBO)、全面质量管理(TQM)、成本核算、财务控制、绩效预算、绩效工资等。 　　 　　二、对新公共管理的批判 　　 　　新公共管理实践及模式产生了深刻的影响，然而它从其产生之初，就存在不足，有着内在的缺陷或局限性。蓝志勇甚至尖锐的指出：“‘重塑政府’不是一个自成体系的理论体系，而是一系列管理操作措施的大杂烩。[1]胡德（Hood）指出在新公共管理中存在三个明显的悖论：全球化的悖论、不良改革景象的悖论和管理主义的悖论。[2] 　　第一，人们批评新公共管理的理论基础和意识形态倾向，波利特等人认为：新公共管理是一种意识形态的思想体系，是一种新保守主义或新自由主义的公共管理哲学（甚至有人称之为右派政府的公共管理纲领）；说这种公共管理模式以公共选择理论和新制度经济学为其理论基础，滥用经济学的假设、理论和方法，是经济学帝国主义向公共部门管理领域的扩张。[3] 　　第二，新公共管理改革的市场化和管理主义的倾向，提倡把竞争机制引入政府，建立竞争型政府。蓝志勇指出”严格地说来，竞争型政府的提法是一个理论误区。政府之所以是政府，就因为许多功能是市场不能替代的。而且，政府运作的特性就是运用行政权力进行垄断，填补“市场失灵”的部分。设计好的政府与企业的功能是互补的，不应该存在竞争现象。[4]新公共管理强调依赖市场模型，并且强调相信市场力量的自由运作能够均衡在这些具有自我利益的参与者-个人、社会群体、机构、公司，这些均衡在某些方面代表社会利益达到了最大化。它意味着各个参与者只要关注自己的利益就能够推动公共利益的实现。然而，个人理性并不能推导出社会理性来，公共利益并不会自动实现。市场化的取向和市场机制的崇拜，是一种新的“市场神话”。“管理主义”取向的改革改革取向忽视了公共部门与私人部门的本质区别，照搬私人部门管理模式，实质上是一种“新泰勒主义”。蓝志勇指出：“要说公共管理与私人管理越来越接近，倒是私营企业越来越多地开始向优秀地公共管理部门和单元学习规模管理和运作地方法，而不是相反。在美国，有很多优秀地改革方法，都是从政府部门开始，被私营企业学去后来又”出口转内销“，回到公共部门。[5] 　　第三，新公共