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新形势下基本农田保护面临挑战与对策研究 　　摘要：基本农田是根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的在土地利用总体规划期内未经国务院批准不得占用的耕地，又被称为“保命田”。其关系着国计民生、国家粮食安全与社会稳定。我国开启基本农田保护工作已经将近30年，但基本农田保护问题依然不少，数量在减少、总体质量在下降。2013年，云南省再次启动基本农田划定工作，本人参与了大姚县基本农田划定。在工作实践中，深刻意识到新形势下，基本农田保护工作任重道远。本文通过对大姚县基本农田保护现状的分析，探讨新形势下，基本农田保护的对策措施，以期对新一轮基本农田保护提供参考和借鉴。 　　关键词：基本农田；挑战；保护对策 　　中图分类号：D668 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2016）26-0084-02 　　一、大姚县耕地保护现状 　　1.数量：2011年土地利用现状变更调查，大姚县国土面积4031.23平方千米（403123.04公顷，合6046845.6亩），其中农用地面积373180.19公顷（占92.57%）、建设用地11315.33公顷（占2.81%）、未利用地18627.52公顷（占4.62%）。耕地保有量为38619.41公顷，占农用地的10.35%。与过去10年相比，大姚县耕地减少了将近10000亩。 　　2.质量：在大姚县所有耕地中（如图1），按照耕地坡度分级，坡度小于2度的耕地只有3788.8公顷（占10%），41%的耕地坡度在15～25度，坡度大于25度的耕地占21%。大姚县耕地质量不高，大部分耕地不适合机械化耕作，21%的耕地坡度在25度以上，土地生态压力非常大。 　　根据大姚县2000年和2010年耕地农业生产效益比较来看（表1 引自“大姚县耕地质量现状调查及对策研究”），大姚县耕地农业经济效益在下降，反映出该县耕地地力在下降以及耕地的抗风险能力不高。 　　3.本次基本农田调整分析：本次基本农田划定，按以下原则进行，将现行规划中以下土地调出：低等别、质量较差、田面坡度大、严重沙化不宜农作的耕地；损毁、采矿塌陷和污染严重难以恢复的耕地；现状基本农田中的非耕地；零星破碎、区位偏僻、不易管理、生态脆弱地区、水土流失严重地区；本轮规划需占用的基本农田等。 　　此次调查共调出65个图斑，合计面积40.86公顷。其中主要包括地质灾害安置用地58376.98平方米、违法查处后不能复垦而必须调出的用地316517平方米、因规划错误此次加以修正的用地33737.3平方米（图2）。在调出的土地中，原本属于基本农田因违法用地而不能再复垦为耕地的有31.6517公顷，占本次调出基本农田比例的77%。由此可以看出，违法占用基本农田是导致基本农田减少的主要原因。 　　综上，得出如下结论：（1）与上一轮规划相比，大姚县耕地数量及基本农田数量都在减少。（2）基本农田被占用，耕地质量总体在下降，耕地平均经济效益在下降，农业生产条件在不断恶化。（3）上一轮基本农田保护区划定存在将劣质地划入的现象，这从本次调出的地质灾害毁损地就可看出。另外，还存在划错的现象，把本来就已经不是耕地的土地划入了基本农田。（4）基本农田被违法占用的较多。 　　由此看出，基本农田保护工作还存在诸多漏洞，从前期的划定工作到后期的管理，从法制建设到管理力度都需要提升和完善。随着社会经济的发展，现在，基本农田保护又将面临新挑战。 　　二、新形势下，大姚县基本农田保护面临挑战 　　1.地方政府面临巨大的土地供需矛盾。大姚县新一轮土地利用总体规划，到2020年，耕地保有量29864.0公顷，基本农田25510.0公顷，2015年实际规划目标为26885.46公顷。按照楚雄州下达的指标：到2020年，基本农田保有量依然为26885.46公顷。按照这个指标，未来5年，大姚县经济建设可利用地非常紧张。 　　面对经济建设对土地的巨大需求与控得严格的耕地指标，耕地保护正面临着前所未有的挑战。 　　2.随着城镇化的发展，进城务工比耕种土地经济收益高，农民从事农业生产积极性更低。随着大量农业人口的流转，农民对耕地的依附程度降低，一家一户的基本农田保护将更难落实。 　　3.农村人口和劳动力大量减少，农地规模经营已成为农村发展不可逆转的潮流。农民在实施规模化经营的同时，追求农业比较效益的最大化，选择在基本农田里植树、发展果蔬花卉、建设专门的养殖小区、农业观光园、农家乐等项目，很有可能改变耕地用途。 　　4.随着农地入市，在经济利益驱使下，难免不会出现农民集体也以地生财，占用耕地搞建设，违法违规用地现象可能增多。 　　三、对策与建议 　　1.制定基本农田保护的优先优惠政策。国家可将政府贷款、资源保护工程、农业科技攻关项目、农田水利建