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浅析我国可再生能源法律与政策互补机制不足与完善建议 　　【摘要】在以《可再生能源法》为基干的可再生能源法律政策框架体系下，“法律”与“政策”形成了互补，促进了我国可再生能源快速发展。但随着可再生能源的快速发展，“法律与政策互补”的机制也暴露出了不少问题。本文对我国可再生能源“法律与政策互补”机制的不足进行了深入探析，并分别从法律与政策视角对我们可再生能源法律与政策的完善提出了建议。 　　【关键词】可再生能源 法律 政策 互补 　　一、问题的提出 　　我国为了支持可再生能源发展，形成了以《可再生能源法》为基干的可再生能源法律政策框架体系。正是这种“法律”与“政策”良好的互补机制，我国可再生能源得以快速发展。但应该看到随着可再生能源的快速发展，“法律与政策互补”的机制也暴露出了不少问题。以风电为例，“十一五”风电装机总量规划1000万千瓦，结果是“十一五”的装机总量超过了4000万千瓦。[1]过快过多的可再生能源进入电力市场，对常规能源企业、电网企业和电力需求侧造成了较大的冲击，而这些冲击又造成可再生能源上网消纳困难。2014年全国并网风电设备平均利用小时数为1905小时，平均弃风率8%。[2]弃风限电问题深刻反映了我国能源“法律与政策互补”机制仍然存在一些不足，需要得到完善。 　　二、可再生能源“法律”与“政策”互补机制存在问题分析 　　（一）法律规范的不足 　　1.可操作性不强。《可再生能源法》总体上是一个框架法，需由诸如国家发展改革委、国家能源局、财政部等国务院相关所属行政主管部门适时出台配套的政策法规，故而多为原则性规定。[3]法律规范重鼓励性、轻实操性，导致法律对政府有关部门出台配套政策的依赖性很强，法律可操作性存在不足。 　　2.环境保护条款的缺失。虽然使用可再生能源对改善气候变化、保护环境等而言具有天然优势，但是并不等于开发利用可再生能源就不会产生环境生态问题。实际上，可再生能源在开发过程中也存在与环境生态保护的冲突，比如，风电的风机塔要占用大量林地，涉及林木砍伐；光伏发电的硅晶板存在光污染和大量占地等问题。《可再生能源法》对开发利用过程中的生态环境保护问题没有提及，不可不说是一个重大缺憾。 　　3.可再生能源利用形式上不均衡。可再生能源利用形式有发电、供热、燃料等，目前《可再生能源法》主要偏向于规范可再生能源发电问题，对于其他诸如供热、燃料等形式的利用涉及较少，重视不够，从而导致可再生能源在终端利用形式上存在不均衡发展现象。[4]此外，该法律没能有效解决常规能源领域所经常遇见的电网企业和发电企业责、权、利不对等的现象，在可再生能源开发利用方面，电网企业依然处于有利地位，而发电企业仍然处于弱势地位。 　　（二）政策规范的不足 　　1.经济激励政策不足。在当前普遍不考虑常规能源环境污染成本的情况下，可再生能源的开发利用成本仍然远高于常规能源。如果没有国家相关经济补助政策，可再生能源的开发利用很难实现商业化和规模化。因此，可再生能源的开发利用在当前经济技术条件下依然离不开政策支持。 　　2.政策的执行依据不足，法律保障不健全。《可再生能源法》是一部框架法，实施起来需要出台相关的配套政策。由于国家有关配套政策对财政补贴、税收优惠等方面的内容尚无明确规定，后续也无出台相应实施细则，致使政策的执行依据不足，无法具体操作。 　　3.政策措施之间缺乏系统性和协调性，与立法配套不到位。缺乏系统性和一致性最主要表现在地方可再生能源发展规划和国家可再生能源发展规划脱节，各地并未真正按照国家制定的总量控制目标开展可再生能源发展规划和建设工作，地方可再生能源发展速度远超国家总体目标。另一方面，电网固定资产投资规划与可再生能源发展规划不匹配不衔接，比如我国“三北”地区可再生能源资源丰富，但就地消纳空间有限，需要借助特高压输变电工程进行远距离电能输送。而特高压输变电工程建设并未按照可再生能源资源的分布进行布局，使得“三北”地区大量可再生能源电力输出受阻，风电利用小时数逐年下降。[5] 　　（三）可再生能源监管的不足 　　1.可再生能源的监管与资源的管理相分离。可再生能源统一由国家能源局管理，但是对于水、海洋、地热等特殊的重要资源，《可再生能源法》规定由相应的部门来管理，即水利部、海洋行政主管部门以及国土资源部门管理，这些资源的详细信息由这些部门掌握，也由这些部门组织具体勘察、评价。这种相分离的体制带来的弊端就是若要投资一个有关可再生资源的项目，必须得到资源部门和能源部门的双重审批，甚至是多重审批，这无形之中为可再生能源的发展设置了“门槛”。 　　2.重审批，轻监管。《可再生能源法》明确了政府主管部门和其他相关部门（国土、林业、气象等）的相关审批职责，但并未对电力监管委员会的监管职责进行明确规范。说明《可再生能源