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构建我国农村公共服务供给机制思考 　　摘 要：我国农村众多人口、农村发展程度相对滞后，是我国经济社会运行中面临着的一个突出的现实问题。作为我国财政体系中的基础环节，县乡两级财政承担着在向广大农村提供公共产品和服务的重任。政府通过向广大农村提供公共服务，可以改善农民的生产、生活环境和条件，有利于农业生产的发展和农民收入的增加。在深化财政改革的过程中，如何把解决农村公共服务供给问题与公共财政体系建设有机地结合起来，是我们需要认真面对和思考的一项重要课题。 　　关键词：农村公共服务；县乡政府供给偏好；构建有效供给机制 　　 　　一、农村公共服务的概念及其发展 　　（一）农村公共服务的概念界定 　　我国学者对于农村公共服务的定义，大多是建立在萨缪尔森定义的二个基本特征基础上针对农村范围做出界定的。农村公共服务是指农村地区农业、农村或农民生产生活共同需要的，具有一定“非排它性”和“非竞争性”的产品或服务。因此，可以将农村公共服务定义为满足农村、农业与农民的需要，由政府及其他社会治理主体协同提供具有一定的非竞争性和非排他性的产品与服务的总称，是与城市公共服务相对应的经济范畴，主要包括农村公共财政、农村教育服务、农民劳动就业信息、农村社会保障、农村公共文化服务、农村基础设施、农村扶贫开发等内容。 　　农村公共服务用于满足其特定社会的公共消费欲望，于是农村公共产品在具有一般公共产品特性的同时，又具有其独特之处。 　　第一、农村公共服务当然也具有公共产品的基本特征即非排他性、非竞争性。非排他性决定了人们在消费这类产品时，往往会有不付费的动机，而不会影响他人消费这种产品，也不会受到他人的反对。在一个经济社会中，只要有公共产品存在，“免费搭车者”就不可避免。 　　第二，农村的生产经营较为分散，这就使得在城市中可以由私人提供的一些公共产品，在农村只能由政府提供。在农村，由于农户生产经营较为分散，单个农户缺乏足够的资金进行农村公共产品的供给，将农户组织起来提供又缺乏必要的制度约束，这使得政府必须在农村公共产品的供给中投入的范围更广一些。 　　第三，村民有参与公共产品决策的可能性。村级组织作为一个小的社区组织，村民与村级组织之间信息不对称程度低，村民对村级公共品的收益和成本都可以理性地加以计量。从某种意义上来说，村民具有直接参与公共品决策“自下而上”制定的信息基础和动力。另外，区域性村级公共产品，都是直接关系到村民的生产、生活，村民急需因而不愿或较少隐瞒其偏好的产品，因此在已确定必须缴纳费用的前提下，村民做出的对公共产品的需求表达更具有真实性。 　　（二）农村公共服务的发展 　　由于公共服务的非排他性和非竞争性会因技术水平消费人数、消费范围、需求弹性等因素的变化而改变，导致公共服务与私人服务的边界变得模糊。在今天市场因素作用不断增强、农民对公共服务需求量日益增长和需求日趋多样化的背景下，我国原来单一化的公共产品、公共服务供给体制显然与此趋势已不相适应。走出农村公共服务供给困境，不但需要增加农村公共服务的供给、实现量的扩张，而且必须提高农村公共服务供给的效率、实现质的飞跃。达到这一目标的合理选择是主动引入市场机制，进行公共服务市场化改革，引进多元供给主体，并根据农村公共服务的类别和性质选择适合的供给方式。 　　二、农村公共服务供给现状 　　（一）县乡政府农村公共服务供给偏好 　　从公共服务供给的成本分摊制度来看，政府对农村公共服务的投人极为有限，农民反而承担了很多本应由政府承担的公共服务的供给成本。在广大的农村，大部分公共服务由农户自筹资金建设，政府仅是给予一定限度的补贴。改革开放之前，农村公共产品的供给一直都是依靠以劳动力替代资本的办法，基本上是由政府动员，靠劳动投入，组织承担灌溉、防洪、水土改良项目，因此具有明显的制度外供给的特征。改革开放和实行家庭联产承包责任制后，这种农村公共服务供给体制并没有完全改变，一直延续到今天。乡镇政府作为基层政权，在理论上担负着直接为广大农村社区提供公共服务的职责，但乡镇政权履行这些职能时所需的费用并不是全部由乡财政承担，现行政策允许全乡范围的计划生育、优抚、民兵训练和交通等五项公共事业所需费用可在全乡“统筹”，这些资金的筹集和使用并未纳入政府预算收支的范围。此外，农民还得承担村级农村社区相应的公共服务支出。 　　从公共服务供给的决策制度来看，我国目前农村公共服务供给决策程序是采取“自上而下”的模式，由“上级”决定公共服务供给的品种和数量。由于这种决策制度将农民排斥在公共项目的决策、运作和监督之外，难以真正反映农村社区内多数的需求意愿，因而造成了农村公共服务供给偏离需求，结构失衡。现阶段的农村公共服务的供给多是根据地方各政府部门的决策者的“政绩”和“利益”的需要做出的。地方政府部门往往热衷