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构建从农民到市民连续谱 　　内容提要 “农民市民化”政策是一个公共产品。作为公共产品，农民市民化转型的所有风险应该由政府承担。然而，由于财政困境，地方政府被迫发展出了一套政府、集体经济、个人三方一体的风险分担机制。这种分担机制的一个重要支柱就是要保证有一个强大的、有持续收益的、不能亏损的集体经济的存在，结果，这个集体经济又不断强化并塑造出了一批既不同于传统农民、也不同于现代市民的“食租者”群体及城市社区类型。因此，新的公共政策的调整应转向以强调个人能力发展为核心。 　　关键词 农民市民化 集体经济组织 资产建设 食租者 　　作者任强，浙江大学地方政府与社会治理研究中心博士生，浙江行政学院讲师；(杭州 310012) 毛丹，浙江大学地方政府与社会治理研究中心主任，教授。(杭州 310027) 　　 　　“农民市民化”是一个颇难界定的词。从经验层面观察，农民市民化意味着一系列的事件：城市化率的大幅提升(人口城市化)、农民职业(收入)的非农化、居住地域的城市化、身份的转换、财产内容与权利的变化、生活的社区化以及村庄的消失等等；用社会学的术语可以概括为社会角色、社会关系、社会权利、文化行为方式、社会组织、社会结构等的转型与衔接(或适应)。显然，农民市民化意味着两个前后相继的过程，一方面农民在实现身份与职业转变之前接受现代城市文明的各种因子，发生有意或无意、主动或被动的转变；另一方面在实现转变之后，发展出相应的能力来利用市民权利，融入城市。①然而，当下推动“农民市民化”的公共政策似乎简单得多，其简明表达是“撤村建居”，即，通过政策手段把农村里的居民变为城市里的居民，主要就是让农民获得所在地的城市户口及相应的一部分社会权利。这显然还不足以应对这个过程中产生的一些复杂问题。 　　 　　一、农民市民化的政策体系、实践模式 　　 　　农民市民化政策的最初起源和主要动力来自于国家建设、城市和工业发展对土地的大量需求，国有土地捉襟见肘，转而征购集体(农民)土地来满足发展需要。在征地的过程中，政府以往的做法是把被征地农民连同土地捆绑，一揽子交由征地单位解决。随着私营企业的大量涌现和市场经济的发展，这种解决办法的后遗症越来越明显。为了适应这个变化，国家原则上提出了人、地分离的市场化方案，也就是后来所讲的“货币化安置”(俗称“一脚踢”)，作为与“货币化安置”政策相配套的“市民化政策”因而在城中村及城郊地域的安置工作中应运而生。 　　与“分灶吃饭”的地方财政体制相协配，在农民市民化政策上，中央(包括各部委)只是通过法规、文件、通知、意见等方式提供一个大致的政策框架，至于如何调色、上色则完全放权于地方政府。同样的，各地上下级政府之间也是如此处理，提倡“因村制宜”。因了这个缘故，我国的农民市民化政策虽有大致的体系，但政策内容与模式却有很强的地方性，形态各异。 　　1.农民市民化的政策体系 　　农民市民化的政策体系主要包括四方面内容：即社会管理政策(基层组织管理体制)、集体资产与土地处置政策、个人安置政策(房产处理及村民自建住宅、村民农转非、补偿政策、就业等)和个人市民待遇政策(教育、城市低保、养老、医疗、失业、生育保险等)。 　　在上述政策体系中，基层组织的管理体制基本上是统一的，实行“两级政府、三级管理”的办法，即原村委会转为居民委员会、原村党支部改为社区党支部。其中，有些是就地翻牌，有些居住比较分散的在自愿基础上也允许就近划入其他社区居委会管理②。 　　在集体资产及个人安置政策上，国家有两条指导意见：一是提倡货币化安置(对个人)，二是强调在市民化过程中要保障集体经济的延续性。“行政村建制撤销后，原村集体资产、集体积累仍属原村集体经济组织的全体成员所有和享用，不得平调和剥夺，严禁非法侵占、哄抢、私分和破坏……原村集体经济组织要继续深化产权制度和经济管理体制改革，实行股份合作制或股份制改造。”(市委办〔1998〕126号) 　　“集体土地转为国有的经济补偿费用，由撤村建居后的原集体经济组织统筹掌握，用于发展集体经济和“农转非”人员的生活或就业，严禁私分或移作他用。” 　　其他则基本上交由地方政府权宜处理。 　　在市民待遇政策上，国家只是原则上强调要落实“同等市民待遇”，至于如何落实，分次实现还是一步到位，标准如何等等则没有明确规定。 　　2.地方政府推进农民市民化的三种实践模式 　　由于国家在市民化政策问题上只是提供了一个大体框架，而没有提供操作性的具体意见、办法，这意味着地方政府可以根据自己的经济发展水平、财政承受能力来因地制宜。在实践上，各地的农民市民化政策也就呈现出与其当地经济发展水平和财政能力相一致的千地千面。 　　概言之，地方政府推动农民市民化的实践方案主要有三种模式，即浙江模式、南海模式(广东)以及上海模式