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构建农村宅基地房屋征收补偿利益公平分配机制法律思考 　　摘要：如何公平分配补偿利益已成为地方政府对农村宅基地房屋进行征收与拆迁问题的焦点。按照我国相关法律的规定，房屋补偿利益归房屋所有人，宅基地补偿利益归农村集体经济组织，但实际征收中，一些地方政府往往将全部补偿利益归于房屋所有人。集体土地的合有性质及社会基本善理论决定了对农村集体组织成员以人口为基数分配补偿利益的公平性与合理性，公平分配的关键是要区分宅基地补偿利益中的基本居住利益与超额利益。 　　关键词：宅基地房屋；补偿利益；公平分配机制 　　中图分类号：D923 文献标识码：A 文章编号：1003―0751（2011）05―0091―05 　　 　　一、我国农村宅基地征收补偿利益的权属之争 　　（一）补偿利益归集体经济组织 　　我国对农村宅基地房屋进行征收补偿的直接法律依据是《土地管理法》第47条及《土地管理法实施条例》第26条。《土地管理法》第47条规定：征用宅基地的土地补偿费和安置补助费，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定，被征收土地上的附着物的补偿标准，也由省、自治区、直辖市规定。《土地管理法实施条例》第26条规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。依据此两项推定，宅基地征收补偿利益归农村集体组织所有，其上的附属物补偿归房屋所有人――农民。另外，我国《物权法》第152条规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。该条“调整的是一种仅限于农村集体所有土地之上、以居住为目的的特殊的用益物权，即‘农村宅基地使用权’”①。宅基地使用权是一种不完全的用益物权，农民只能对宅基地享有占有、使用的权能，并无收益权。农民房前屋后的花草树木及其圈养牲口的收益并非严格意义上的宅基地收益，而是利用空闲地所取得的收益。“按照经济学的一般认知，一个完整的私人产权至少应包括排他的使用权、收益的独享权及自由的转让权三项基本内容”②，而我国法律却禁止宅基地使用权转让，并且没有规定宅基地的继承制度。宅基地具有资源性与财产性的双重禀赋，具有满足人们基本居住需要、进一步提高生活质量的保障性功能，也能作为财富被积累。如何对宅基地使用进行调控以满足更多村民日益增长的生活需求，同时又保持土地利用的连续性，成为政府土地政策的重要内容。 　　（二）补偿利益归宅基地使用人 　　我国2004年《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定，按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配，具体分配办法由省级人民政府制定。2010年《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》进一步强调征地补偿主要用于被征地农民的原则，并且对宅基地房屋拆迁补偿利益的分配作出了直接规定：征地中拆迁农民住房应给予合理补偿，拆迁补偿既要考虑被拆迁的房屋，又要考虑被征收的宅基地。该通知确定了宅基地房屋拆迁补偿利益（包含房屋的拆迁补偿利益和宅基地的征收补偿利益）全部归房屋所有人的原则。在征收拆迁实践中，为了避免宅基地房屋所有人的纠缠与上访，地方政府往往将宅基地征收补偿利益全部支付给宅基地使用人。2005年《安庆市集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法》第17条第一款规定，拆迁住宅房屋，被拆迁人可选择货币补偿安置，也可选择以房屋产权调换方式补偿安置。2010年《呼和浩特市集体宅基地征收房屋补偿安置办法》第13条规定，集体宅基地房屋征收补偿方式可以实行货币补偿，也可以实行产权调换，具体补偿方式由征收单位与被征收人协商确定。2003年《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第三条规定，因国家建设征用集体土地或者因农村建设占用集体土地拆迁房屋，需要对被拆迁人进行补偿、安置，被拆迁人是指对被拆除房屋拥有所有权的单位或者个人。显然，安庆市、呼和浩特市和北京市都将宅基地征收补偿利益全部划给了宅基地使用人，由此会不可避免地带来一定的消极后果。 　　 　　二、我国现行农村宅基地房屋征收补偿 　　利益分配机制之弊端 　　 　　（一）补偿利益归集体经济组织的消极后果 　　1.造成农民生活贫困与心理反差 　　宅基地房屋征收补偿利益的确定主要基于宅基地的价值，而建于宅基地之上的房屋及其他附属物，无论是按照折旧法还是重置法，其成本都能估算出来且不会太高。法律将宅基地房屋征收补偿利益中的主要部分――宅基地补偿利益归于农村集体组织，作为房屋所有者的农民因征收拆迁失去了赖以生活的基本居住条件，却只获得较少的宅基地附属物的补偿，这容易导致农民生活陷入困境。“相当多的地方补偿低于旧房屋的市场价格，装修、误工等损失补偿也是象征性的，还要扣除0.5%―1%的房屋拆迁管理费用。由此便有了