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浅论地方政府伦理困境与解决 　　摘 要：面对改革开放以来各种价值观突变造成的行政伦理和道德失范现象，地方政府行政改革的本质应该是自身职能的重新定位。本文根据公共行政伦理理论，分析当前地方政府伦理困境的诱因，认为地方行政机关必须从西方行政伦理实践中寻求切入点，通过制度监督和道德教育并用的方法直面行政伦理矛盾，将内外部约束机制结合起来，并借助民主行政理念，从而得到一条解决地方政府伦理困境的出路。 　　关键词：行政伦理，地方行政，伦理困境，行政监督，民主行政 　　中图分类号:D625文献标志码:A 文章编号:1002―2589（2009）07―0032―02 　　 　　进入20世纪90年代以来，随着社会主义市场经济的确立和发展，我们社会转型期的负面效应纷纷呈现，从山西矿难频发到河北三鹿奶粉事件，无不折射出地方政府中存在的信仰危机、官僚主义、行政不作为等严重问题，它们使公众对地方领导者的信任度大大降低，直接影响到区域经济建设和社会良性发展。地方公共行政中出现的种种不和谐，说明即使政府中的官员也同样需要强调行政伦理，需要相应管理规则和价值尺度来引导。当然，伦理约束本身不是最终目的，但它却能够有效获取公众的想法和需求，并保证人民的愿望能够通过地方乃至中央各种政策法规得以传递和实现，由此减少失职现象发生的机率。 　　 　　一、行政伦理的理论基础 　　 　　行政伦理是公共行政学的一门分支学科，同时也是涉及行政学和伦理学的交叉学科，是行政学与伦理学发展和应用的共同领域。它的兴起与20世纪70年代出现的新公共行政有着直接联系。所谓“行政伦理”，具体是指在公共行政活动过程中，以实现公共行政价值为目的而用来调节公共行政主体与公共行政客体之间特定公共行政关系的应然性要求和伦理性规范。[1] 　　公共管理作为一种生产关系和公共组织形式以及活动，本身就包含一定伦理的基础和根据，它与伦理之间有着不可分割的内在联系，威尔逊认为公共行政管理过程中所蕴涵的伦理观念集中体现在“公共”一词中，它要求公共行政管理只能是作为实现全社会公共利益，增进全民福祉，推动社会发展的工具。公共行政管理的伦理规范主要内容为公益至上、有害不为、慎用权力、社会责任、平等竞争、增进信任[2]，这些规范为公共行政管理奠定了伦理基础。美国公共行政学研究者库珀从行政责任和特定职业的角度分析行政伦理，认为要确保公共行政过程的正当性，就必须对行政权力进行有效的约束，除一般法规外，行政伦理就是一种核心约束机制。毕竟行政官员的自我伦理反省是确保行政组织内部操行和预防腐败的重要手段。 　　 　　二、地方行政伦理失范的诱因 　　 　　孟德斯鸠称：“任何拥有权力的人都易滥用权力”，行政伦理的核心价值是社会的公平、正义与秩序，公共行政也以社会公平公正为其价值诉求。事实证明，现代化发展特别是地方经济以GDP增长为重的过程中，呈现出多元社会形态并存的情况，失掉制度监控的行政权力如洪水猛兽可以轻而易举地冲垮政府人员的法律和良知的防线[3]。笔者认为，造成地方行政伦理失范的原因主要有以下几种： 　　（一）缺乏制度更新。地方政府陈腐的管理制度、行政垄断特性滋生了循规蹈矩、繁文缛节的官僚主义，人浮于事。我国政府组织结构是对上负责制，治理工作的内在动力是上级政府对下级政府的公共权威，缺乏科学的管理体系；对经济管理的目的认识不清，缺乏以人为本的政府规划理念，陈旧的管理模式压抑行政人员的创新精神，处理事务和审批地方建设工程往往是以大红公章、红头文件的方式来进行，所以对突发性事件缺乏有效的指导和引导，导致伦理失范情况的发生。 　　在非典爆发前期，相关的公共卫生应急政策法规缺失，为了避免社会恐慌，某些地区的政府对疫情瞒报漏报，没有引起思想上的足够重视，缺少全局观和处理经验，使得个别区域的抗非典早期工作结果不甚理想。 　　（二）政府的自利性。公共行政机关不仅是价值选择的主体，而且面临着外部“公共性”与内部“私人性”的尖锐矛盾，行政中个人利益与公共利益之间存在和逐利性的扩张，所以任何一个组织要有效运转，就必须有自己的利益，也必须要求下级对上级领导和管理的选择性服从，但实际情况中却往往是公共行政利益危及到公众利益，下级为自保而完全无原则地服从上级指挥。 　　例如厦门的PX化工项目，可以使当地政府税收得到相当大幅度的增长，但该项目投入后几年的化学污染将产生之后几十年乃至上百年都无法解决的环境问题。当然，这对厦门人民没有显著危害，所造成的疾病也是缓慢的，但累计的空气污染危害依然存在。这时，是暂停项目还是避而不谈，环境部门人员是向公众如实说明还是欺骗公众，任何选择都会考验政府与行政人员的价值观。 　　（三）部门间分工不明。“责任是建构行政伦理学的关键概念”，在官僚制组织中，“责任”被分化成各个部分，在组织中