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浅论我国地方自治制度历史演进 　　【摘要】地方自治制度自近代开始从西方引进到我国，其间经历了较为曲折的本土演进历程。新中国成立后，随着一些自治地方的陆续建立和自治立法的出现，我国地方自治制度取得了新的进展。近代地方自治制度的演变对其未来之发展具有借鉴和启示意义。 　　【关键词】地方自治；本土演进；发展趋势 　　 　　党的十七大报告曾强调要“扩大基层群众自治范围”和“增强社会自治功能”，地方自治制度则与此精神密切相连，研究极具民主与法治精神的地方自治制度问题显然具有重要意义。 　　 　　一、地方自治的内涵 　　 　　学界对自治和地方自治有不同的理解，狭义的观点仅指行政权的自治，广义的观点包括立法权和行政权甚至司法权在内的自治。笔者认为，地方自治应该是不限于行政权自治，其涵义为一定行政区域内的公民以自己的意志为基础，选举自己的??议和行政等机关，对该地方的事务实行自主管理的一种法律制度，它也是国家对于地方行政区域所采取的一种管理形式。作为一种重要的地方制度，地方自治是国家制度的重要组成部分，实行地方自治的国家或地区通常用宪法、基本法或地方自治法（地方组织法）对地方自治制度的具体内容予以规定，因此地方自治权限要受宪法和法律的制约。地方自治制度作为近代宪政制度的有机组成部分，是人类宪政文明的重要成果，深化对地方自治制度的认识，推进地方自治的实践，对于完善宪政制度、科学调整中央与地方之间权力分配关系以及保持社会和谐稳定发展意义重大。我国近代的地方自治制度之理论舶来于西方，据有关学者研究，西方社会在演变的过程中地方自治理论有保护主义、钦定主义、固有权说、制度性保障说、人民主权说、人权保障说和权力分立制衡说等各种不同的学说。[1]西方国家地方自治制度与实践的指导理论各不相同，并且不断发展变化，这致使各国的自治实践呈现出不同的特征。上述地方自治的理论和实践对我国研究和实行地方自治问题都具有其启示和参考价值。 　　我国现阶段总体上不属于地方自治类型的国家，但是有部分地区实行自治制度。我国的地方自治可以包括目前已经存在的民族区域自治、特别行政区高度自治，也有学者认为还包括基层群众自治在内，但如果严格来说，地方自治不是指上述这些特殊的自治形式，其主要是指普通的地方自治，也就是依一国宪法规定的、具有一般性和可以普遍适用的自治制度，并且自治地方具有对于中央的相对独立地位。我国民族区域自治和特别行政区自治是基于民族问题和历史遗留的领土回归问题而设立的具有自治性的行政区划，其显然不是普通的地方自治，而我国基层群众自治根据现行宪法和有关法律的规定，在城市和农村按居民居住地区设立居民群众自我教育、自我管理、自我服务的基层群众性自治组织，城市居民委员会和农村村民委员会不是地方的自治团体，即不具有相关实体权力机关（议决机关和执行机关），故我国基层群众自治不应属于地方自治的范畴，至多只能算作自治的初级样态。基于民族区域自治和特别行政区高度自治与普通地方自治有更多相通之处，如有正式的自治组织（机关）和相应的自治权等，故笔者将此二者划归为地方自治的类型，并纳入到地方自治制度的研讨范围。 　　 　　二、我国地方自治制度的本土演进 　　 　　上述涵义与架构的地方自治制度应该说在我国也具有相对较长的发展历程，地方自治思想和制度自近代从西方传入中国，大致历经了自清末至民国以及新中国共计百余年的时间，近代历史上中国地方自治制度有各种类型各种性质的政府与政治派别参与，因而地方自治也呈现出复杂多样的特征。清朝末年，清政府为了振衰起敝，推行宪政成为朝野的共识，并将其作为立宪的基础，地方自治理论获得了朝野一致的支持和赞扬，朝廷派遣出国考察的大臣曾建议立宪和施行地方自治“万不可缓”，光绪三十四年清廷仿照日本的选举法规，颁布了第一部全国性的地方自治章程，预计宣统元年至宣统五年，陆续成立全国地方自治机构，各省逐渐开始行动，但随着清帝退位宪政筹备即告中止。[2]清末颁布的自治法规主要有《城镇乡地方自治章程》、《府厅州乡地方自治章程》和《京师地方自治章程》等等。民国时期，孙中山先生曾提出的均权主义的地方自治原则，均权主义是依据事务的性质，对管辖权进行科学合理的划分，实行地方自治，以保证地方充分实现其职能的能力和积极性。[3]民国政府也几次推动地方自治，北洋政府时期的地方自治主要体现在各级自治机构的设立及组织上，北京政府颁布有《市自治制》和《市自治制实施细则》等法律。作为对军阀独裁的反动，20世纪20年代提出和发生了“联省自治”与“省宪运动”，这是当时中国盛行的宪政思潮和政治运动，“联省自治”主张容许各省自治，由各省自己制定一部省宪，依照省宪自组省政府，统治本省，后由各省选派代表组织联省会议，制定一种联省宪法，以完成国家的统一，这样既可以防止中央集权独裁，又能防止地方割据