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深圳流动人口治理历史演变与经验 　　2015年全国人口1%抽样调查显示，中国流动人口总量为2.46亿。长期以来，流动人口的市民化和城市融入问题是中国社会治理中的重要议题。在北上广深等沿海特大城市，流动人口与本地户籍人口倒挂问题最为严峻，城市管理难度大，市民化的成本高，城市内部的二元分化非常明显。在数十年的城镇化、工业化进程中，流动人口的市民化诉求逐渐增强，权益意识不断提高，家庭化趋势日趋明显，户籍制度下的人口管控和公共资源配置方式已经越来越难以应对社会形势的变化，城市流动人口的治理方式亟须在体制机制上加以转变。 　　深圳是中国改革开放进程中先行先试的经济特区，是中国外向型经济和出口制造的典型代表，更是流动人口占总人口比重最高的沿海一线城市。从全国人口普查数据看，1990年，深圳的非本县户籍人口便高达124.0万，是总人口的74.4%;2000年、2010年，非本县户籍人口分别增至584.9万、827.8万，分别是总人口的83.5%、79.9%。而在北京、上海、广州，2010年非本县户籍人口占总人口的比重分别为35.9%、47.9%、42.7%。可见，在流动人口治理方面，深圳面临的压力要高于其他一线城市，其治理经验也具有一定的借鉴和参考价值，有必要对其进行系统性的梳理。 　　流动人口治理首先需要一套完善的治理体制，确保流动人口有序融入城市。十八届三中全会提出，要创新社会治理体制。十九大报告更进一步强调，要打造共建共治共享的社会治理格局，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。不过，任何有效的治理体制都必须以流动人口公共服务和公民权利的保障为前提。在城市内部二元分化的格局下，流动人口始终是游离的、无根的，他们不可能真正整合到城市社会的秩序中。市民化问题不解决，再完善的治理体制也不过是管控流动人口的精致牢笼。 　　以笔者在深圳X社区的参与式观察、对社区所在区和街道相关部门人员的访谈为基础，并结合相关政府政策文献、二手研究文献，本文将从两个方面对深圳流动人口治理方式的历史演变进行梳理：一是在社会管理层面，从治安管控到综合化、网格化、技术化管理;二是在市民化层面，从公民权利商品化到渐进式市民化。在各级政府和基层社区数十年的流动人口治理历程中，户籍管控外来人口和劳动力流动的职能逐渐被剥离，其配置公共服务资源的功能也在居住证、积分入户、积分入学等制度推行后有所弱化;治安联防中粗暴混乱的执法方式也被限制，代之以网格化、技术化的管理，手段更为规范，信息更为精确，内容更为精细，部门之间的协作能力也大为增强，对流动人口日常生活的渗透也更为深入。尽管如此，流动人口的市民化进程仍然非常漫长;而社会治理格局中的“社会”仍然需要更多的成长空间，流动人口对当地公共事务的参与也尚处于起步阶段。 流动人口治理首先需要一套完善的治理体制，确保流动人口有序融入城市 从治安管控到综合化、网格化、技术化管理 　　改革开放后，深圳经济特区的飞速发展导致全国各地大量的人口涌入。流动人口与户籍人口严重倒挂，既导致水、电、交通、住房、教育等基础设施和公共服务资源的不足，也带来社会治安问题。加强对流动人口的规模管控和治安管理，成为政府的重点工作。 　　在庞大的外来人口群体和日益复杂的治安问题面前，以户籍人口数量为依据配置的警力严重不足，只能招聘大量编制外协警，在深圳这支队伍被统称为“暂住人口户管员”。比这支协警队伍更为庞大的，是各村在经济发展后为保护财产安全和村庄秩序而自发筹资组建的治安队。根据折晓叶对深圳万丰村的研究，在1995年，村庄人口规模在4万人左右，治安员则有85人。[1]1990年，广东省政府颁布《群?治安联防组织的规定》，将群众治安联防组织定位为协助公安机关维护社会治安的辅助力量。户管员和治安员队伍一定程度上弥补了警力不足的问题，但由于缺乏监管，也导致打人伤人、私自收容审讯、乱罚款、乱收费、乱查证、乱扣车等不规范的执法行为频繁发生。 　　比治安问题更为迫切的是如何控制人口规模、避免流动人口大量涌入带来的城市管理压力。“以证管人”是深圳市管控人口的核心办法。流动人口进入深圳，需要办理暂住证、边防证、外出务工证、计划生育证等多种证件，并收取暂住人口管理费（增容费）和各种证件费用，其中劳务暂住人口管理费就高达300元一年，在20世纪90年代，这笔费用相当于一个外来普工的月工资。如果因成本高昂、手续繁琐而未能办理，则面临被收容、遣送、处罚的风险。这种“以证管人”的方式确实增加了流动人口进入特区的成本，但在多大程度上起到了引导外来工有序流动、控制人口规模的效果，却难有定论。可以肯定的是，这种管控方式导致了相关部门的渔利倾向。比如，外来劳工在办理暂住证后每年必须缴纳增容费，由于公安、劳动