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海洋石油开发中环境保护立法之完善 　　摘 要：海洋石油开发溢油因其对海洋环境破坏力度大、影响范围广以及损害持续时间长，已成为海洋石油开发中的最大环境安全隐患。现实中产生的法律困境，折射出我国环境保护立法在规制海洋石油开发溢油问题上，存在应急预案制度不够健全、保障机制不够完善以及处罚规则有待强化等问题。以上问题之解决，可在以《海洋环境保护法》为核心法源的基础上，重塑体系构造，完善制度设置予以实现。 　　关键词：海洋石油开发；环境保护；溢油；立法 　　作者简介：李永，海南省南海政策与法律研究中心助理研究员，海南大学法学院博士研究生（海口 570228）；张丽娜，海南大学法学院教授、博士生导师（海口 570228） 　　基金项目：国家社科基金重大项目“我国南海岛礁所涉重大现实问题及其对策研究”（16ZDA073）；海南省哲学社会科学规划课题“南海空间利用的法律问题研究”〔HNSK（JD）17-02〕 　　DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2018.03.012 　　我国海洋石油资源丰富，为满足城镇化建设和国民经济发展的需要，逐年加大对海洋石油资源开发力度。1根据国家统计局发布的数据显示，2015年我国原油总产量为2.15亿吨，2而同年我国最大的海上油气生产商――中海油集团公司全年生产原油已达7970万吨，3其生产量约占当年全国原油总产量的37%，中海油集团公司业已成为我国第二大原油生产商，可以预见，随着海洋石油资源开发技术的不断成熟和完善，我国未来对海洋石油资源规模化开发力度将更为显著。 　　但是，海洋石油资源在规模化开发的同时，也伴随着诸多风险，其中以海洋石油开发溢油最为突出。因海洋石油开发均在海底大陆架上进行，一旦发生严重的海洋石油开发泄漏，石油将由下而上地从海底渗透蔓延至海面，从而对海洋石油开发海域造成立体式、全方位的环境破坏。此外，开发溢油在污染海洋石油开发海域的同时，还将随洋流四处漂浮扩散，呈现失控性的大面积海洋污染，从而对海洋环境产生无法估量的损失。2011年发生在我国渤海湾的“康菲溢油事件”造成6200平方千米的污染海域，其中870平方千米属于重度污染海域，1但时至今日，由于我国对于海洋石油开发溢油的环境保护相关立法存在的被告责任承担及执行制度不完备、社会化资金分担机制未建立等立法问题，导致该事件后续环保法律纠纷仍然不止。2因此，全面分析我国对海洋石油开发溢油的环境保护立法缺憾，完善相关规则和制度，已成我国海洋环境保护领域亟待解决的问题。 一、规制海洋石油开发溢油的环境保护立法现状 　　我国关于规制海洋石油开发溢油的环境保护立法制度和规则已初具规模，其中以全国人大常委会出台的《环境保护法》《海洋环境保护法》为核心，以国务院出台的《防治海洋工程项目污染损害海洋环境管理条例》《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》为补充，以规章、规范性文件《海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》《海洋石油勘探开发溢油事故应急预案》等为具体操作规则，基本上形成了较为合理的立法体系（详见下表）。 　　（一）法律 　　我国现行《环境保护法》是1989年12月26日由第七届全国人大常委会制定，并于2014年4月24日经第十二届全国人大常委会修订，于2015年1月1日起施行，是我国生态环境保护的基本法律。该法第47条规定了突?l环境事件的风险控制、应急准备、应急处置以及突发环境事件应急预案的报备制度等规则，第52条规定了环境污染责任保险制度，以上制度为规制海洋石油开发溢油提供了环境保护立法基础性依据。而作为我国专门调整海洋环境保护的现行《海洋环境保护法》，在2016年11月7日经第十二届全国人大常委会对其进行修改之后，规定了许多规则和制度以规制和防范海洋石油开发溢油情形：该法第17条规定了海洋环境污染事故的及时通报和报告制度；第18条规定了海上溢油应急计划备案制度；第50条规定了海洋石油开发过程中避免溢油事故发生的注意义务和预防措施规则；第54条规定了勘探开发海洋石油编制溢油应急计划及其报备规则。此外，该法在法律责任部分对海洋石油开发导致或者可能导致溢油的情形给予不同处罚规定：第73条结合现行《环境保护法》上不封顶按日计罚的环境处罚措施的有关规则，提升了对海洋石油开发造成溢油环境事故或对突发性环境事件处置不力的惩处力度，将以前对此类惩处罚金由原来的2万至10万间的罚款，提升为按日计罚且上不封顶；第74条规定了对于发生海洋溢油事故的处罚措施；第89条规定了违反溢油应急计划的处罚措施；第90条规定了对于造成海洋污染事故的企业和相关主管人员的双罚制度。修订后的《海洋环境保护法》新增了对污染企业主管人员的行政处罚金制度。以上规定为我国规制海洋石油开发溢油提供了基础性的环保法律依据。 　　（二）行政法