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用集权分权理论分析中央与地方关系和谐化 　　【摘 要】党的十八大以来，全面深化政治体制改革进入深水区、攻坚期。如何妥善处理中央与地方关系也成了普遍关注的重要课题。而这个课题集中到一点就是集权与分权。通过对我国当前中央与地方关系的现状进行了深入分析，并横向对比了西方国家的中央与地方关系，在联系我国基本国情的基础上，通过借鉴西方国家的先进经验，探索了我国中央和地方关系和谐发展的有效途径。 　　【关键词】中央；地方；改革；集权；分权 　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出：国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展，各领域基础性制度体系基本形成。中央和地方关系作为国家制度建设的一个重要内容，也是中国政治体制改革的一个重要方面。作为世界各国普遍关注的重要课题，集权与分权是中央与地方关系的集中体现，是任何政治体系中都存在的一对矛盾，是处理纵向政治秩序的基本手段[1]。只有通过探寻中央政府与地方政府发展的合理模式，把握中央与地方集权与分权的“度”，才能使其关系和谐化，从而确保适应改革发展大局，为全面建成小康社会提供强有力的政治支撑。 　　一、中央集权与地方分权的一般均衡解 　　处理好中央集权与地方分权的关系，一直是政府经济学研究的热门课题。国内专家学者认为，达成地方分权与中央集权均衡，应该由中央集权的边际成本和边际收益比以及地方分权向边际成本和边际收益比得出。当中央集权的边际收益等于边际成本时，中央集权就实现了经济上的局部均衡；当地方分权的边际收益等于边际成本时，地方分权就实现了经济上的局部均衡。而当这两者都达到局部均衡时，并且满足两者的边际成本和边际收益都相等时，就实现了中央集权与地方分权的一般均衡解[2]。这个一般均衡解表明，与纯粹的集权或纯粹的分权不同，集权应该适度，而分权也应该适度，集权与分权的主辅结合强调权力配置之间的“度”。由此，中央与地方在事权与财权的支配上，应注意以下几个原则： 　　1.受益范围。凡受益对象是全国性的民众，权力应归中央政府支配，凡受益对象是地方民众，权力则由地方政府支配。 　　2.行动范围。如果政府的公共服务可以采取统一的行动，可以“一刀切”，这些事务就可以由中央政府负责；而当公共事务需要因地制宜，不宜“一刀切”时，则应该有地方政府来负责。如果某一公共服务对于任何公民来说都是一样的，中央政府与地方政府都可以提供，这时应由地方政府来提供。 　　3.事务繁简。如果公共事务非常复杂，规模庞大，资金密度和技术密度很高，就需要中央政府发挥其优势。而公共事务非常简单，规模小，资金密度和技术密度很低，则应该由地方政府负责。 　　4.征税效率。一方面，从征税成本考虑，如果中央征税的成本较低，则应由中央征税，而地方征税的成本较低，则应由地方征税；另一方面，需要考虑征税对经济效率的影响，如果某个税种划归中央能够减少对经济的效率影响，则应由中央来征收，反之则由地方来征收。 　　二、目前我国中央与地方关系存在的主要矛盾 　　我国自建国以来，中央与地方关系虽然经历多次调整，但中央集权与地方分权这对矛盾始终没有解决好，还没有跳出中央集权与地方分权的“一放就乱，一统就死”的“循环怪圈”[3]。 　　1.权力下放的盲目性和不稳定性。分权过度与分权不当导致地方政府权力的不正当扩张：一是各地方政府盲目攀比，重复建设，行为短期化，导致了各地产业低水平重复建设，降低了国民经济的整体效益，使经济发展后劲不足；二是财权下放超出了“底线”，国家宏观调控能力不足；三是权力下放“东重西轻”，形成了梯度分权格局，造成了东西部地区差距过大[4]。 　　2.日益严重的地方和部门保护主义。中央与地方关系和谐化过程中面临的最大障碍就是地方和部门保护主义。比如，有的地方和部门对地区资源、商品进行区域性垄断与封锁，搞“诸侯经济”[5]。这种地区经济的紊乱与失范，导致了中央与地方经济关系的混乱。 　　3.中央与地方关系缺乏制度规范，其调整往往偏重随机的政策和命令。这种调整在缺乏周密调查研究和适当划分职权的情况下，普遍缺乏科学基础，存在着一定的盲目性和不确定性。 　　4.中央集权力度还不够，在某些方面存在过于分散现象。目前，中央对地方最主要的维系体现在对地方官员的任命制度上。受地方保护主义影响，中央权威的流失，致使行政命令贯彻能力减弱，“上有政策、下有对策”事件屡见不鲜，社会生活开始呈现无序状态，国家汲取财政能力逐渐下降，最终中央控制地方政府能力弱化，导致国家经济决策权和政治权利分散[6]。 　　5.政府与企业并未完全分开，造成地方政府的行政垄断，企业自主权难以真正落实。从目前情况看，政企分开在中央一级较为彻底，而对地方政府的职能转变帮助不大，政企分开难以贯彻实现[7]。 　　三、西方国家协调中央与地方关系的模