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社会转型和制度变迁下地方政府行为与社会风险分析 　　【摘要】改革开放三十年中国发生了巨大的社会变迁，如何认识当下我们所处的时代和发展阶段的特点，社会转型和体制转轨为我们新形势下的社会发展积累了哪些成功经验，又积聚了哪些社会风险。地方政府从扮演致力于经济增长的“第一行动集团”又该向何种角色转变，才能更好的应对风险，为新一轮的转型发展奠定基础。本文从改革开放以来地方政府行为模式的形成出发，探讨现有的政府主导的经济增长模式为社会的可持续发展积累了哪些风险，引发了哪些社会不满和冲突。 　　【关键词】地方政府行为；社会风险；政府转型 　　 　　中国的社会转型和制度变迁作为一种政权和意识形态连续性背景下发生的渐进式变革，这种连续性保证了中国转型过程中的社会和政治稳定，也使得政府始终保持着对市场和社会的强势地位。以市场化为取向的改革提高了资源配置的效率，保持了较快的经济增长，为政权的合法性提供了经济基础，国家的财政汲取能力和社会控制能力进一步加强。然而改革也带来了新的不稳定因素，贫富差距拉大，阶层分化固化造成的社会断裂和失衡，市场和社会自组织的空间受到压缩，在某种程度上形成了资本和权势集团结盟的既得利益集团，这些都造成社会冲突加剧，形成新的不稳定因素，增加了进一步改革的成本。 　　 　　一、中国模式中的地方政府角色凸显 　　 　　中国三十年以来持续的经济增长特别是中国在金融危机中的表现吸引了国内外舆论和学术界的目光，有关中国模式或中国发展道路的争论掀起了一波热潮，在所有的讨论中，一个强有力的现代化取向的政府已经在某种程度上达成了共识。然而对中国模式的更全面具体的解剖，引入了地方政府在中国社会转型和制度变迁过程中扮演的特殊角色这样一个维度。 　　1、改革的历程 　　在这场政府推动的市场化改革中，政府是作为市场进程的设计者、组织者和操作者出现的。作为一个典型的单一制国家，地方政府往往是作为中央政府在地方的代理人和中央决策的执行者。而相当多的研究者认为在这场“供给主导型”的制度变迁中，地方政府不仅仅是作为中央的代理出现的，而是有着自身独立意志并参与中央、地方和微观经济主体的三方博弈机制中来的。 　　从改革的发生过程来看，对地方政府角色的凸显和功能的发挥来说，一个具有分水岭意义上的事件就是1994年的分税制改革。94年以前双轨制时期实行的是中央政府主导的分灶财政或者说是财政包干制度，调动了地方的积极性，地方政府多劳多得，极大地刺激了地方经济的增长和财政收入的增加。1994年旨在规范中央与地方财权与事权关系的分税制改革使得财政税收显著地向中央集中，但财权的减少并未伴随着地方支出责任的降低，随着经济社会的发展，地方政府尤其是基层政府在财政支出上的压力越来越大，在中央与地方的财政收入与支出的分配比例上，地方政府用了40%的收入提供了三分之二强的社会支出与公共服务，中央与地方在财权与事权上的矛盾越来越突出，地方政府不得不开辟新的财源。 　　2、财政分权和晋升激励下地方政府行为模式的形成 　　随着分权让利的改革的实施，地方政府在本辖区内汲取资源和资源配置的权力得到放大，为了追求本级财政预算的最大化，地方政府有了强大的发展本地经济，通过基础设施建设改善本地的投资经营环境的动机。这种利益诱致型的改革使得地方政府逐渐成为一级有着独立经济利益目标的行动主体，在某种程度上改变了中央与地方政府间行政上的委托代理关系，使其具有一定的利益博弈的性质。 　　在这种情况下，中央对地方的控制实质上是通过党对地方主要领导干部的任命权实现的，“政绩考核的指挥棒发挥了指导地方政府行为的作用。”而政治晋升博弈或者说政治锦标赛最容易量化的标准就是经济绩效指标，特别是地方GDP增长率这一指标。一个地方经济的落后不仅代表着有限的财税资源，还会使其在政治晋升的博弈中处于劣势地位。在财政分权和政治晋升的双重激励下，地方政府行为模式开始成形，可以将其简要地概括为以GDP增长为导向的地区主义。 　　理查德-鲍姆将地方政府的行为模式概括为四种，分别称为发展主义模式、企业家模式、庇护主义模式和掠夺主义模式。这些行为模式可以说在中国的发展进程中都有所显现。（1）发展主义表现为地方政府为了追求较高的GDP增长和财政收入，发展本地经济，保护本地企业，改善投资环境，通过各种税收优惠、土地优惠政策甚至是零地价的措施来招商引资。（2）企业家模式又被称为地方政府的公司化，也就是说地方政府具有了某种程度上公司的特征，政府经济建设的职能过于强化，压倒了其更为基础的公共服务和社会管理职能，政府直接从事招商引资，经营城市和土地，政府行为微观化、趋利化特征明显。（3）庇护主义模式可以从中央与地方关系以及地方政府与企业的关系两个角度、分税制改革前后两个阶段进行解读。庇护主义模式在分税制改革以前表现得