英国土地管制经验对完善我国土地制度启示.docVIP

英国土地管制经验对完善我国土地制度启示 　　摘要：英国土地管制的效果明显，在政府和市场的协同互动下，中央与地方土地管理制度相融合，其土地管理体系具有较强的制度优势。而我国当前的土地管制中存在诸多突出难题，借鉴英国土地管制经验对我国构建科学合理的土地管理体系大有裨益。应进一步优化我国土地利用规划体制，构建土地规划、土地利用及增值收益的良性互动和协同机制，调整土地出让金征收及土地收益账目管理，并完善国有土地管理信息共享机制。 　　关键词：土地管制；土地制度；土地发展权；土地规划；土地利用；中央政府；地方政府 　　中图分类号：F3561.11；F321.1　文献标志码：A　文章编号：1674－8131(2011)02－0089－06 　　 　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中对土地制度进行了大篇幅论述。近年来，各地的土地矛盾事件时有发生。此外，我国不断改革发展的土地制度改革也逐渐暴露出部分问题，为了缓解矛盾，应加强土地管理和有效利用。就土地管制而言，英国有诸多有益经验值得我国借鉴。英国是典型的土地私有制国家，虽然从英国法学理论角度上讲，英国的所有土地都属国家所有，而实际上英国90％左右的土地为私人所有，土地所有者对土地享有永久业权。同时英国又是世界上最早通过规划立法限制土地开发的国家。因此其土地管制方面的经验对我国的土地制度改革具有较强的借鉴意义。 　　 　　一、当前我国土地管制的困局及成因分析 　　 　　我国的土地管制由来已久，但在实践中却存在失效、失灵的问题，这使得我国的土地制度容易出现运行障碍。 　　 　　1、当前我国土地管制存在的困局 　　(1)地籍登记制度不完善，土地利用总体规划乏力 　　基于土地产权制度建设的相对滞后，我国的地籍登记制度暴露出了一系列明显的问题，例如：土地登记的法律法规不健全，土地登记代理人制度不符合土地市场的合理需求，地籍管理技术手段相对落后，土地资源和对土地使用权利流转的监督和保障措施都不得力，导致出现土地使用权利私下流转的现象，这种现象在农村地区还相当普遍。上述问题的存在破坏了正常土地市场秩序的形成，导致土地资源浪费。此外，因为土地市场信息的不充分、不完全以及信息传递的滞后性和失真，造成了土地利用总体规划的许多先天不足：第一，土地市场中的计划因素占有较大比重，尤其是纯粹以计划性控制指标为方式的土地规划与市场经济的本质要求存在差距，不符合市场经济的根本要求；第二，当前的土地利用总体规划的制定缺乏公众参与度，公众参与度不高既使得规划缺乏监督，也容易影响规划的权威性和公信力，进而会影响其有效实施；第三，规划的配套机制缺乏，例如，规划工作中缺少相应的利益补偿机制和市场激励约束机制，这种缺失不利于规划的优化和完善；第四，受政府或个别部门的利益驱动，规划有时会随意调整，出现少数地方政府或个人违法用地的现象。 　　(2)土地征用制度被滥用，城市扩张无序 　　我国的土地征用制度具有征地主体的唯一性、征地条件的可变性、征地行为的强制性等特征。在我国当前的土地所有制框架下，土地征用制度在很大程度上是将国有或集体土地使用权转移，实现土地所有权代理人期望的利益，或是将集体土地转为国有土地的制度措施。而我国土地征用的有关法律规定缺乏对公益性要件的实质限制，任由各级行政机关自行解释，代理人自由裁量权太大，不仅导致地方政府滥用征地权，而且容易出现权力腐败，导致忽视农民土地权利的现象出现。例如，从程序上来看，征地程序缺乏透明性和公正性，被征地农民知情权被剥夺，公民财产权利被侵犯。目前，我国城镇化、工业化发展的现状对土地利用提出了较大需求，然而，有些地方政府采取了粗放式的扩张模式，超规模、超水平地建设基础设施和进行商品房的开发，有些地方甚至以产业园区、高科技园区、外商投资示范园区等名目进行过度开发，导致大量土地被无序地侵占。有些房地产开发商甚至采取囤地的方式谋取高额利润，不但降低了土地的利用率，而且助长了房地产市场扩张的盲目性。 　　(3)基本农田保护流于形式，保护制度乏力 　　基本农田保护制度包括基本农田的划定、保护、监督管理以及违反基本农田保护规定所需承担的法律责任和处罚办法等(吴次芳等，2009)。我国的基本农田保护制度存在的问题比较突出，突出表现为：第一，因为对基本农田的划定比较混乱，有些不具备基本农田特征的土地被划为基本农田，导致保护数量偏多，进而保护力度不够，使基本农田保护工作流于形式，缺乏实质效果；第二，从当前我国基本农田保护的举措来看，保护机制过多地依赖行政权，未能借助市场等有效途径构建合理有效的约束机制和激励机制；第三，随着经济社会发展，基本农田保护的成本日益加大，而土地带来的收益却变化不大，一定程度上加大了地方政府的负担。总之，我国基本农田保护制度