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论国有林场改革法律模式选择 　　摘要：法人组织的不同经营目的使得其采用不同的组织形式。国有林场法律模式的选择首先要区分生态公益型和商品经营型两种不同性质的林场。生态公益型国有林场采取事业单位法律模式可以保障其实现提供生态公共物品的职能；商品经营型国有林场采用公司法律模式能够相对清晰地界定国家与林场间的权利义务关系、减弱所有者缺位问题。国有林场改革中对法律制度的局限性也应有清醒的认识。 　　关键词：国有林场；法律模式；改革 　　中图分类号：DF463　文献标识码：A　文章编号：1009-9107(8011)05-0158-05 　　 　　国有林场是我国森林资源的重要储备基地和生态建设的重要载体。1988年起，国有林场开始进行承包、租赁、股份合作、家庭林场等改革方式的探索；2003年的《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》(以下简称《决定》)指出“深化国有林场改革，逐步将其分别界定为生态公益型林场和商品经营型林场，对其内部结构和运营机制作出相应调整”；同年，国家林业局发布了《关于加快国有林场改革的实施意见》(以下简称《实施意见》)，对不同类型国有林场的建设方向和目标任务进行了规定。但不同类型的国有林场具体采用何种法律模式，《决定》与《实施意见》没有做出明确的规定。实践中，国有林场实行的是“国家所有、地方领导、事业单位、企业化管理”的体制。而在我国法律中，事业单位和企业的设立、运营、解散的规定是不同的。这种“非企非事”的形式使得国有林场发展举步维艰，缺乏自我发展的活力；同时，在对国有林场管理方面，各级机构管理职责不明、权利不清问题严重。值此《森林法》修订之际，国有林场改革的具体法律模式选择也成为重要的讨论内容。 　　分类经营是林业改革的基本原则，也是国有林场选择法律模式的基础。分类经营按照公益林和商品林两大类分别确定各自不同经营方向，采取不同的管理措施，以利于不同类别森林资源的效能最优化。日本的《国有林野法》将国有林分为两大类，各自的法律定位不同：一类国有森林和原野按企业财产对待，供经营营利；一类国有森林和原野按普通财产对待，基于国民福祉考虑，目标不定位在经营营利。新西兰对国有林也实施分类经营：一类为天然林，即生态林，以提供森林生态和社会效益为主；另一类是商品林，以获取经济效益为主，法律对其的规定各不相同。我国学者建议制定的《国有林经营管理法》中也将国有林分为公益林和商品林两类分别规定和管理。商品林和公益林的分类经营必然导致国有林场的职能分化，国有林场根据其经营的国有林性质的不同也分为生态公益型与商品经营型。从法学原理上分析，不同的管理目的需要采取不同的法律模式：如果需要保持其对行政机关的附属地位，或者至少保持最终的决定权，则应当采取事业单位形式，从法律上来说是公法人的性质。但是如果希望其取得独立性，不受政府直接指挥，就如同一般的民间组织一样，那就应当利用私法途径，也就是企业法人的模式。根据其所经营的国有林的不同性质，国有林场所采用的法律模式也应当有所差别。 　　 　　一、生态公益型国有林场应采用事业单位法律模式 　　 　　首先，提供公共物品的重要职能决定了生态公益型国有林场的运营经费应当由各级财政承担。生态公益型国有林场肩负着向全社会提供森林生态产品的职能，而财政存在的目的就是要向社会提供私人不愿意或者无力提供的公共物品。生态公益型国有林场所提供的生态公共产品正是其他主体所无法提供的，这方面的论述已经很多，此不赘述。当然，其运营成本理应由各级财政来担负。实践中，一些地方的以公益林管护为主的国有林场，改制为经费全部由财政拨款，实行事业编制，取得了良好的效果。组织上，事业单位能够比较有效地贯彻执行上级机关的意图，生态公益型国有林场采用事业单位法律模式也更能实现国家推进生态建设的目的。其次，从各国林业经营的实践经验来看，公益型国有林的经营也多由财政承担。即使在美国这样高度市场化的国家，对国有林的经营也采取了政府出资的模式。美国国有林主要肩负生态职能，运营经费由财政支付：年度预算由国会审查批准；对于处理森林火灾、病虫害等突发性灾害的费用，林务局可先申请专项拨款，然后转入第二年的预算。德国国有林的经营目标以生态社会效益为主，经营投入也以政府投入为主：国有林管理局管理分局、国有林场的管理人员都属于国家公务员系列，享受国家公务员待遇。各个基层林场的生产建设经营的投入由联邦或州财政负责安排，纳入国家公共财政统一安排。日本重视国有林公益机能的发挥，把国有天然林全部纳入公益林；并对国有林实施以一般会计拨款为前提的特别会计制度，以区别于以独立核算为前提的企业会计制度。国有林中公益林的保护管理和经营所需的必要经费由一般会计永久拨付。我国理论界也有不少观点主张国有林场的运营费用应当由财政统一拨付，但在法律制度上如何设计却鲜有讨论。