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论政府与公民行政合作理念及制度构建 　　[摘要]合作是人类社会的基本生存状态，是人的自身需要。合作不仅促进了人类社会的发展，也是人实现自我价值的途径。政府与公民行政合作是一种新的行政理念，是建立服务型政府的基础和前提条件。行政合作使行政法的模式由政府与私人对抗关系的管制行政法转变为政府与私人合作信任关系的服务行政法。应加强行政合作基础理论、基本原则的研究，并构建行政合作的制度体系。 　　[关键词]行政合作；行政法模式；服务型政府 　　[中图分类号]D630　[文献标识码]A　[文章编号]1002－7408(2008)06－0068－03 　　 　　温家宝总理在2005年《政府工作报告中》首次提出建设服务型政府的目标：“我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终为人民服务。”应当说，建设服务型政府目标的提出是符合公共行政的发展趋势的，较以往强调管理行政??一个巨大的进步。但是，如何使服务型政府真正实现从而不至于使其仅仅停留在政策口号的层面，却是一个复杂的难题。有关服务型政府，学者们提出了很多指标，如民主、责任、法治、参与、开放、透明等等。不可否认，这些指标在某种程度上确实可以衡量一个政府是否以服务为宗旨。但仅符合这些指标的政府可能只是一个不会为非作歹的“好”政府，很难保证其成为以服务为价值目标的政府。真正服务型政府提供公共服务不是政府一厢情愿的事。在建设服务型政府的过程中，服务的接受者也具有举足轻重的作用。因此，合作就成为服务型政府建设所不能回避的课题。 　　 　　一、行政合作的理念 　　 　　合作，从字面上解释，就是“互相配合做某事或共同完成某项任务”。从实质上讲，合作是人类社会的基本生存状态，是人的自身需要。在人类的群体生活中，每个人对他人、组织都存在依赖关系，只有在与他人、组织的交往、合作中，才能获得生活资料和生产资料。才能实现个人的价值。合作从形态上可以划分为低级形态的合作和高级形态的合作。低级形态的合作即协作，是一种功利目的的合作。体现的是工具理性；高级形态的合作即我们所说的狭义的合作，是一种价值目的的合作，虽然包括工具理性的内容，但同时又超越了工具理性，是一种价值理性、实践理性。因此，合作就是人类社会生活中主体之间共同活动的价值理性活动。合作的特点主要有：(1)合作是主体之间自觉的、共同的行动，是基于对合作的价值深刻认识和理解的行动，是具有明确方向和目标的连续性的过程，而不是出于被迫的或者恐惧威胁下的行动。(2)合作是平等的、自愿的和“自治的”，其中包括沟通、对话、协商、妥协等过程。(3)合作本身就是目的，是手段与目的的统一。合作是社会生活、社会交往的常态，是人之为人的标志。合作中虽然也有利益的追求，但不仅仅是利益关系，还包括精神追求和自主意识、自我实现的追求。在合作中，人的价值才能真正实现。(4)合作关系是一种彼此信任的关系、信赖的关系。所以从本质上讲，合作关系是一种道德关系，虽然它也表现为一种法律关系。由此可以看出，合作可以达致和谐。而服务型政府建设正是实现社会和谐重要的一环。把合作的理念和精神引入服务型政府建设可以防止前述有关指标发生价值偏离和功能异化。可以说，合作是沟通服务行政的理想与现实的桥梁。 　　行政是管理国家和社会公共事务的活动。现代行政不仅是行政执行活动，还包括行政立法和行政决策。行政合作是行政机关与公民、法人或者其他组织之间共同行动的实践理性活动，包括行政立法中的行政合作、行政决策中的行政合作和行政执法中的行政合作。行政合作应该渗透在行政活动的各个领域和环节，这是由公民与政府的委托代理关系决定的，也是具体相对人维护自身权利所必需的，更是合作的性质所要求的。行政合作的前提是行政相对人必须拥有平等自由的合作权利，包括参与、对话、协商等权利。这种合作权利必须是现实的、可实现的，而不仅仅是理念的或者宣示形态的。行政合作还必须是理性的、有序的合作，而不是非理性的、群众运动式的合作。 　　人类社会的发展史就是人类合作的历史。马克思主义的总体性哲学认为，无论是个体、社会，还是历史，都是全部构成因素组成的综合性整体。这些因素的构成是有机联系、相互作用、相互依存的。因此，从总体性哲学中我们可以推导出，个体、社会和历史有走向和谐而不是斗争的趋势。和谐的一个表现就是社会主体之间的合作。具体到公共行政领域，公共行政活动同样是一个总体性存在。公共行政的参与主体以及公共行政资源都是这一总体性整体的构成要素。因此，作为有关行政的法，行政法在构建其制度时也应看到公共行政的总体性，将合作的精神作为其指导理念。这种合作包括行政主体之间的合作以及行政主体与社会组织、个人的合作。概言之，行政合作的目的就是通过合作达到公共行政资源的科学、合理配置。 　　马克思主义的总体性哲学为行政合作提供