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论公共利益概念及其民法上价值 　　[摘要]公共利益具有抽象性和不确定性。法律体系所追求的公共利益理念，由国家的任务和国家的基本原则决定，因而公共利益和国家利益、社会利益具有相同的含义。公共利益在宪法上的意义主要是限制基本权利以消除其与私人利益的紧张关系，在私法上的意义是透过蕴涵公共利益价值的强制性规范和禁止性规范，以及与其含义相同的、目的在于弥补强行法规范的不足的公序良俗条款作为民法上法律行为有效要件，达到限制私法自治的目的。 　　[关键词]公共利益；国家利益；社会利益；私法自治 　　[中图分类号]D921　[文献标识码]A　[文章编号]1672－7320(2009)03－0334－05 　　 　　一、公共利益基本要素的界定 　　 　　公共利益本身是由“公共”和“利益”两个抽象的概念所构成，因此公共利益概念内容具有不确定性。有学者鉴于公共利益概念的模糊性，甚至认为“要想给出一个能得到理论界或实际工作者公认的公共利益定义，是不可能的”。由于公共利益由“利益”和“公共”所构成，以下对此予以分析： 　　 　　(一)何谓“利益”――利益内容的不确定性 　　霍尔巴赫认为，利益就是“我们每个人看作是对自己的幸福所不可缺少的东西”。庞德则认为，利益是个人所提出来的这样一些要求、愿望或需要――“人们个别的或通过集团、联合或亲属关系，谋求满足的一种需求或欲望，因而在安排人们的各种关系和行为时必须将其估计进去。”德国学者认为，利益不外是一个主体对一个客体法人享有，或是主体及客体间的关系；或是在主体及客体关系中，存有价值判断或价值评判等等。因而，利益离不开主体对客体之间所存在“某种关系”的一种价值形成。这种价值判断及形成之利益，含有不确定性。因此，不限于物质上的利益，也及于理想上的利益，如文化、风俗及宗教等等利益皆可包含在内。 　　无论是英美学者还是德国学者，都认为利益的含义具有不确定性。利益内容的不确定性与多面性还表现在价值判断的历史性，在不同的社会发展时期，人们作价值判断的标准是不可能完全一样。因而，利益的内容必然随着动态的国家社会情形而有所不同，呈现不确定性与多面性。公共利益的内容是通过针对国家社会需要而制定法律的立法者手中将公共利益的理念予以成文化，并且最后通过法院在个案对个案所涉及公共利益时考量予以最后决定。这进一步表明公共利益及价值是无法一以贯之予以确定的，是弹性的、浮动的受到一些人们的好、恶感觉等息息相关的价值决定要素所决定的。 　　 　　(二)何谓“公共”――受益对象的不确定性 　　公共利益概念最主要及最复杂的特征，就是在其受益对象即受益者的不确定性。这是因为，一般对公共利益及其相关的用语、概念，如大众福祉、公共福利、社会利益等的解释，都是相对于私人利益而言。对“公共”的范围理解通常有两个标准。第一个是根据地域标准。这是由德国学者洛厚德在《公共利益与行政法德公共诉讼》一文中提出的，即公共利益是一个相关空间内关系人数的大多数人的利益，换言之，这个地域或空间就是以地区为划分，且多以国家的政治、行政组织为单位。第二个是根据人数标准。这是由德国学者纽曼提出的，即公共利益是一个不确定多数人的利益，这个不确定的多数受益人就是公共的含义。 　　具体而言，就公共利益的主体来看，公共利益是公众利益或与公众有关的、为公众所公用的利益，“公众”范围内的公用，具有公共性。换言之，公共利益作为一种公共服务，是为公众所欲求的，一旦提供了这种服务，就不能为提供者所垄断，而应为所有社会成员所共享。因此，任何公共利益的受益人是所有的人而不是某一或特定的利益共同体。倘若某种利益只是某些或特定利益主体受益，满足的是特定人的利益需求或愿望，这种利益不能成为社会的普遍利益，因此不是公共利益。向特定的利益共同体提供集体产品，是背离社会普遍利益的。只有那种旨在实现真正的普遍利益的服务，从而使每个人都会从这种服务中得到益处，并有助于改善他们生活状况和生活质量的公共利益，才符合社会普遍利益的本质和精神，才是真正的公共利益。 　　从公共利益的提供者来看，随着社会的进步和利益的多元化趋势，提供者由“政府是唯一的提供者”向“政府并不是唯一的提供者”转变。换言之，由于政府被认为具有凌驾于社会各利益团体之上的、以普遍利益的形式而出现的公共权力，唯有国家政府外在的超越于私人或集团利益。因而公共利益的提供者，主要是政府。公共利益既非先天存在于自然法规之中或存在于人民意志之中的某种东西，也非政治过程所产生的任何一种后果。相反，它是一切增强统治机构的东西。公共利益就是公共机构的利益，它是政府组织制度化创造和带来的东西。在一个复杂的政治体系中，政府的各种组织和程序代表着公共利益的不同侧面。从社会契约与人民主权理论分析，人民依据多数原则将社会公共事务的管理权授予国家政府