长株潭经济一体化立法模式选择.docVIP

长株潭经济一体化立法模式选择 　　摘要：长株潭一体化不仅是经济的一体化，同时也应该是经济秩序法治化同步过程。从立法模式来看，现行的横向协议合作立法模式依赖于长株潭三地政府之间的通力合作而缺乏实质性的约束机制。而流行的“行政一体化立法模式论”又过于激进，较为理性的选择是既不改变长株潭三地的基本行政区划，同时加强长株潭区域经济立法中责任制度建设。当然，在加强长株潭区域经济责任立法时要注意处理好长株潭“两型办”的权限与职能定位等一系列问题。 　　关键词：长株潭经济一体化；立法模式；责任机制 　　中图分类号：DF419.1　文献标识码：A　文章编号：1001－5981(2011)02－0011－04 　　 　　近几年来，在区域发展战略的指导下，中部地区的经济发展进展较快。作为湖南经济最发达的地区长株潭三地，在全省科技创新以及实现产业结构升级从而带动全省经济发展等方面起着中流砥柱的作用。当前，搞好长株潭经济接轨，促进长株潭经济一体化，是长株潭地区“十二五”期间以及更长远发展中至关重要的任务，长株潭能否实现经济的可持续发展，对于长株潭以及全省经济在21世纪能否迈入高标准的发展台阶意义是不言而喻的。为此，本文试图从经济法学的角度对长株潭经济一体化的立法模式进行分析，在总结现行立法模式的同时，也对当前流行的行政一体化立法模式观点进行反思，进而提出区域经济责任立法模式的新思路，以期抛砖引玉。 　　 　　一、现行立法模式：横向协议合作立法模式 　　 　　在长株潭经济一体化的推进过程中，长株潭三市之间的横向协议是重要的合作依据。2006年6月27－28日，第一届长株潭三市党政领导联席会议在长沙召开，三市市长在会上签署了《长株潭区域合作框架协议》，审议通过《长株潭三市联席会议议事规则》、《长株潭三市区域合作框架协议》，签署3市工业、科技、环保合作协议。这些协议提供了解决三地一体化过程中所遇到的矛盾和困难的基本途径。但问题是，这些协议更多的具有行政契约的性质，且没有硬性的约束机制或者说责任机制。参与协议的各方作为契约的一方都是平等和独立的，没有任何一方有权约束另外一方。如果各方都采取合作的态度，则事情推进就会顺利，但如果有一方推脱则难以保证协议的顺利实施。与普通的民事合同相比，普通的民事合同如果一方违约了，还可以去向法院主张由违约方承担违约金之类的违约责任，从而彼此都有接受合同约束的可能性。但这种行政契约式的横向合作模式，即使有一方选择不履行或不完全履行协议，其他方也不能像普通民事合同一样由一方去追究对方的违约责任。所以说这样的横向协议合作模式是非常松散的，连普通民事合同那样的约束力都难具备。 　　当然，作为省级政府部门或职能部门也不是在横向协议合作模式中袖手旁观。为了推进长株潭经济一体化和两型社会建设，2007年9月29日湖南省第十届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《湖南省长株潭城市群区域规划条例》。1998年省计委按照省委、省政府部署要求，成立了湖南省长株潭经济一体化发展协调办公室(简称“省长株潭办”)；国务院批复长株潭城市群两型社会建设改革试验总体方案后，“省长株潭办”于2009年被撤销，改为湖南省长株潭两型社会建设改革试验区领导协调委员会办公室(简称“两型办”)。这些都说明，在推进长株潭经济一体化建设的过程中，省级政府部门或职能部门的作用和贡献是巨大的。但省级政府部门或职能部门更多的在发挥编制规划、统筹、指导与协调的作用，缺乏一整套对长株潭三地政府部门的执法机制或责任机制。所采取的基本运作方针是“省统筹，市为主，市场化”。运作下来则“省统筹”变成了软约束，“市为主”变成了各自做主，“市场化”变成了无责任。 　　总而言之，现行的横向协议合作立法模式其基本特征是在不改变行政区划和行政体制的背景下，省级政府部门或职能部门组织一体化的编制与规划，扮演统筹、协调、指导的角色，执法、监督力度较弱，存在的问题也是不容忽视的。首先，松散的横向协议合作，一旦遭遇各自独立行政区划内的独立利益，容易引发地方保护主义。甚至出现了省级政府急、地方不急的博弈尴尬。长株潭经济一体化进程曾经一度被中断就说明这点。其次，在这种模式主导下，长株潭经济一体化的一些重要问题没有得到及时解决，比如与珠三角、长三角城市群相比，没有明显的优势产业链，各地依然存在重复建设、资源浪费的情况。此外，地区整体实力提升还不够，市场要素的流动与配置还不够理想，无序竞争问题没有明显解决，战略性的支柱产业也较为缺乏。这些都说明，现行的长株潭经济一体化立法模式需要改革和突破。 　　 　　二、激进立法模式：“行政一体化立法模式论”及其反思 　　 　　由于现行横向协议合作立法模式存在前述的一些弊病，所以必须提出新的立法思路。在各种解决方案中，“行政一体化立法模式论”无疑影