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浅谈公共规制必要性前提 　　【摘 要】公共规制是政府实现其政府职能的必要手段和措施，但是公共规制的存在是有现实的理论依据和客观前提的，探究公共规制论必要的前提，对创建服务型政府具有深远的意义。 　　【关键词】公共规制；前提 　　早在18世纪，英国经济学家亚当?斯密就提出，“看不见的手”能推动自利的个人和厂商在追求自身利益的同时，实现社会资源的有效配置。此后的两个世纪里，经济学家把斯密的观点演绎成了更为严格的定理。他们发现，只有在完全竞争的市场环境中，斯密所说的配置效率，即“帕累托效率”，才能实现。而一个完全竞争市场至少须具备以下条件：（1）市场由大量厂商构成，且厂商规模小，是价格的接受者；（2）产品同质；（3）进入和退出完全自；（4）完全信息。如果上述条件得不到满足，市场就无法实现“帕累托效率”，这就是所谓的“市场失灵”。然而，这些条件在现实市场几乎难以完全满足，从而给政府干预微观经济活动提供了一个理论依据。 　　公共规制是政府运用公共权力，通过制定的规则，对个人和组织行为进行的调控。这包括政府直接干预市场行为，对企业行为进行经济性管制，还包括政府为了维护社会正义、社会公平而采取的社会性管制。英国研究者认为只有在四种情况之下才可视管制为必要选择：（1）有充足的证据证明市场失灵的确存在；（2）无管制、联合管制等管制替代措施均无充分效力；（3）管制确可避免政府失灵；（4）管制是现有最有效之选择。①此外，公共规制的必要性必须接受经常性的检查，因为随着时间的推移与问题的解决，部分管制的目的已经实现或已经过时，丧失了其存在的必要性，成为了多余的管制，必须及时予以废止。 　　一、公共规制的必要性前提之一――市场失灵 　　在西方经典管制理论中，公共规制存在的主要理由是市场失灵、自然垄断、外部性、信息不对称。西方学者认为公共规制是对正常的市场运转失灵后的一种纠正，当现实经济社会中完全竞争市场的一系列理想化假定条件不成立时，借助管制手段去维护市场的公平竞争，使资源配置达到帕累托最优。 　　理论研究和实践表明，公共规制是通过政府管制纠正“市场失灵”，实现经济效率和社会公平。政府制定和实施管制政策的必要性主要出于以下几个方面的考虑：（1）公共规制是解决垄断问题的需要。经济领域的公共规制可以克服自然垄断的缺陷，能对资源起到优化配置的作用，扩大公共服务的范围与效能。（2）公共规制可以防止过度竞争，可以促进市场的良性竞争，从而提高经济效益，有利于建立规范有序的市场体系，保护消费者权益，维护社会公共安全，如对产品质量和安全的管制措施。（3）公共规制可以解决市场解决不了的问题，如在市场交易过程中出现的信息不对称问题、外部性的问题。（4）在应对国际国内突发事件和经济危机中，公共规制可以发挥直接控制经济波折和加强社会稳定的功能。② 　　二、公共规制的必要性前提之二――经济发展和社会公正难以自发调节 　　经济学家詹姆斯?格瓦特勒所说，“公共选择学说的主要贡献在于证明，市场的缺陷并不是把问题交给政府去处理的充分条件。”③政府决策往往不能弥补市场失灵，有些政策的作用恰恰相反。它们削弱了国家干预的社会正效应，也就是说，政策效果削弱而不是改善了社会福利。正如弗里德曼（Milton Friedman）断言：导致市场失灵的那些因素，也同样使政府难以找到一种满意的解决办法。一般来说，政府同市场参加者相比，前者并不比者更容易辨认出谁是受益者谁是受害者，也不能更容易地估计出上述两种人各得到多少好处受到多少害处。利用政府来补救市场的失灵，常常只不过是以政府的失灵代替市场的失灵。④ 　　因此，在有充足的证据证明市场失灵和社会功能缺陷的确存在的情况下，如果经济发展和社会公正难以自发调节，无管制、联合管制等管制替代措施均无充分效力，不采取管制措施将导致政府失灵和社会运行混乱，只有采取管制措施才是最有效的选择，那么，这时才需要政府规制。 　　三、公共规制的必要性前提之三――管制确可避免政府失灵 　　一旦确定需要政府规制，就意味着政府对经济和社会生活进行干预，规制的范围越广，政府对经济和社会生活干预的程度也就越深，公民权利的范围就越窄。然而，公共规制内在地有产生权力扩张的冲动。首先，表现为管制机构的扩张，容易陷入“精简―膨胀―再精简―再膨胀”的怪圈，造成规制成本居高不下而规制收益小。其次，表现在管制机构权力的膨胀趋势，管制机关倾向于制定规制范围很宽的规章制度，并不断扩大管制的范围，却不删除那些过时的管制事项，出现“管制的棘轮效应”。⑤再者，可能会导致寻租和腐败。一旦出现“政府失灵”，那么公共规制本身弥补“市场失灵”的作用就不能凸显。 　　布坎南（James Mcgill Buchanan）认为，在民主社会中政府的许多决定并不真正反映公民的意愿，而政府的缺陷至少和市场