黑龙江流域跨境洪灾防治跨时段多层次合作机制研究.docVIP

黑龙江流域跨境洪灾防治跨时段多层次合作机制研究 　　摘要 　　近年来，随着黑龙江沿岸社会经济日趋繁荣和人口数量不断增加，流域自然环境压力逐渐加大，较大地削弱了流域抗御自然灾害的能力，黑龙江流域大规模洪灾频发。在东北亚一体化逐步推进的大背景下，中俄两国政府加强黑龙江跨境洪灾联合防治以保障沿岸社会经济发展的正常秩序。中俄在黑龙江流域有长期的跨境水资源合作，2013年两国合作成功应对流域大规模洪灾。目前，以高层定期会晤为主体的合作机制已不能满足两国合作治理跨境洪灾的复杂性和多样性需求，两国之间从中央到地方各层次合作依然存在不少问题。国际河流水资源是跨境共享资源，当前两国在应对跨境洪灾时，主要面临的问题体现在以下四方面：缺乏全方位流域洪灾防治的整体规划；两国间的自然灾害应急体制协同水平依然不高；以政府为主导的治理模式限制了其他治理主体的参与程度；黑龙江跨境洪灾防治的基础性工作较为薄弱。中俄两国政府应该根据各自水资源管理体制和灾害防治体系的主要特点探索新的区域合作治理机制。在中俄两国合作战略的指导下，从防洪组织层次与洪灾历时阶段两个维度在黑龙江流域构建跨时段多层次的跨境洪灾治理机制，以适应流域日益紧密联系的社会经济发展，逐步形成长期稳定的合作模式，最大限度地减少跨境洪灾所带来的危害。 　　关键词黑龙江流域；跨境洪灾；跨时段多层次合作机制 　　中图分类号 X321文献标识码A文章编号1002-2104（2015）03-0163-06doi：103969/jissn1002-2104201503021 　　2013年7月，俄罗斯结雅河、布列亚河流域发生持续性强降雨，同时，中国松花江流域也爆发流域性大洪水。俄阿穆尔河部分河段达到近120年的最高水位，中国黑龙江、嫩江、松花江等河流干流也遭遇1998年以来最大洪水。至8月末9月初，全流域水位回落。期间，中俄政府联合抵御跨境洪灾，充分体现双方合作诚意。但黑瞎子岛被淹等事件也给合作带来负面影响。这说明，中俄跨境洪灾防治合作存在问题。因此，中俄有必要针对合作问题和黑龙江洪灾特点积极构建更为完善的跨境洪灾防治合作机制。两国间战略协作伙伴关系的深化使双方构建战略性流域跨境洪灾防治的跨时段多层次合作机制成为可能。 　　1黑龙江流域跨境洪灾防治的现状与合作困境 　　1.1黑龙江流域跨境防洪合作现状 　　黑龙江流域曾多次爆发特大洪水。尤其是1998年黑龙江全流域型大洪水后，中俄更加重视跨境洪灾的防治工作，已加快合作进程。 　　（1）中俄已签署多份涉洪协定，为跨境洪灾联合防治奠定法律基础。2006年，两国签署《中华人民共和国政府和俄罗斯联邦政府关于预防和消除紧急情况合作协定》（以下简称《中俄关于预防和消除紧急情况合作协定》）与《中华人民共和国政府和俄罗斯联邦政府关于中俄国界管理制度的协定》（以下简称《中俄关于中俄国界管理制度的协定》），协定阐明双方在灾害发生时的权力与义务，明确合作的形式与内容。2008年，两国签署《中华人民共和国政府和俄罗斯联邦政府关于合理利用和保护跨界水的协定》（以下简称《中俄关于合理利用和保护跨界水的协定》），协定明确指出中俄开展跨界防洪减灾合作。但这些协定属于框架性条约，操作性不强，使双方在自然灾害防治方面的合作缺少坚实的法律依据。 　　（2）在战略协作伙伴关系的基础上，中俄从中央到地方就黑龙江洪灾防治已建立多层次并拥有反馈的合作关系。2008年，中俄总理定期会晤委员会决定增设合理利用和保护跨界水联合委员会（以下简称“联委会”），专门负责两国跨境水资源的合作。此外，黑龙江省政府以及边境市县与俄接壤地方政府建立定期会晤机制，协商解决问题。 　　（3）在应对洪灾危机中，中俄保持密切合作。目前，中俄已建立较为完善的应急合作机制，如水文数据日通报（信函）机制等，完善应急沟通渠道。此外，双方还就洪峰调节展开合作，相互通报控制性水利工程的调度运行情况。 　　1.2黑龙江流域跨境防洪合作问题与深层次困境 　　针对黑龙江流域洪灾防治合作所提供的制度框架仍不完善，从中央到地方、从战略到技术各层次合作的一些问题尚未得到解决： 　　（1）缺乏全方位流域洪灾防治的整体规划。作为完整的生态系统，黑龙江洪灾防治必须从全流域视角来看待，不能仅重视灾区局地。此外，洪灾有明显的时段性，灾前的预防、灾中的预警和防御、灾后的恢复和重建具有同等重要的地位。目前，中俄仍需继续扩展自然灾害防治合作领域的广度、深度，上升到全流域层次，合作重心由灾害应急协作向灾前预防与灾后恢复重建延伸。 　　（2）自然灾害应急体制协同水平不高。中方采取防汛指挥中心体制，由国家防汛抗旱总指挥部（三处）牵头，在汛期进行跨部门、跨区域的集中调度与管理。而俄方采取四级自然灾害管理体制，由联邦安全会议下属的紧急情况部负责垂直领导，