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中国农村土地制度形成演变和完善 　　[摘要]中国现行农村土地制度以“统分结合，双层经营”为主要特征，来源于20世纪对“一大二公”的人民公社体制的改革。这一制度能够发挥农户和集体两个层面的积极性，但也存在着诸如“长久不变”的实现、土地细碎化、“统分结合”中“统”的作用发挥不够等问题。未来的发展趋势主要有：农村基本经营制度日趋完善、新型农业经营主体和微型家庭农场并存、新型农业社会化服务体系日趋完善。 　　[关键词]土地制度；农村基本经营制度；新型经营主体；农业社会化服务 　　[作者简介]孔祥智，中国人民大学农业与农村发展学院教授、国家发展与战略研究院研究员 　　在由众多制度构成的中国农村制度体系中，土地制度居于基础性地位。新中国成立后，社会主义农业经济体制的建立，首先从土地制度开始，而肇始于20世纪70年代末期的中国农村改革也是从土地制度破题的。“土地”的概念非常宽泛，按照《中华人民共和国土地管理法》，土地可分为农用地、建设用地和未利用地。“农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。”①本文所讨论的土地特指农用地，限于篇幅，主要讨论耕地占有、使用等一系列相关制度，首先讨论新中国成立后农村公有土地制度的形成，然后讨论改革的过程及发展趋势。 　　一、农村公有土地制度的形成及特点 　　（一）1949―1956年：农村土地公有制度的初步形成 　　新中国成立后，全国范围内的土地改革，使获得土地的农民生产积极性极大提高。一些缺少生产资料的农民为了解决生产中遇到的困难，按照自愿互利的原则，开始在私有财产的基础上进行互助合作，成立了互助组。1951年发布的《中国共产党中央委员会关于农业生产互助合作的决议（草案）》把互助组分为三种：简单的劳动互助、常年互助组和以土地入股为特点的农业生产合作社。1953年，中共中央发布了《中国共产党中央委员会关于发展农业生产合作社的决议》，致力于通过合作社引导农民过渡到更高级的社会主义。1955年颁布了《农业生产合作社示范章程》，1956年颁布了《高级农业生产合作社示范章程》，至1956年4月，全国绝大多数地区已经基本完成了初级形式的农业合作化，10月底，多数省市实现了高级形式的合作化。至此，我国农村土地集体所有制初步形成，集体所有制和部分集体所有制的合作经济已经在农业经济中占据了绝对优势地位。 　　（二）1957―1978年：人民公社时期的土地制度 　　1958年8月，中共中央发布《关于在农村建立人民公社问题的决议》。决议推行的人民公社规模，以一乡一社、两千户左右农户为标准，并给出了小社并大社进而升级为人民公社的做法和步骤。由于规模过大，不可避免地导致了生产效率下降、社员收入平均化和“四多四少”问题②，为此，1959年8月，中共中央政治局通过了《关于人民公社的十八个问题》，首次明确了人民公社的三级所有制，即人民公社所有制、生产大队（原高级社）所有制和生产队所有制，其中生产大队所有制为主导。1962年9月公布的《农村人民公社工作条例修正草案》（即人民公社“六十条”）明确了人民公社的基本核算单位是生产队，实行独立核算，自负盈亏，直接组织生产，组织收益分配。直到1978年启动农村改革前，尽管中间略有调整，中国农村一直实行“三级所有，队为基础”的土地集体所有制度。 　　综上，新中国成立之后，第一代领导人致力于构建一个集体所有、统一经营的农村土地制度。从产权经济学角度看，只有明晰的产权加上适度的经营规模才能达到最大的产出效果，因此，自1959年起，中共中央就在探索最佳的基本核算单位。1959年把基本核算?挝唤缍ㄎ?生产大队；1960年以后则下放到生产队，并不断强化生产队对土地的所有权和使用权。但问题在于，以生产队为基本核算单位的这种生产关系仍然不适应生产力发展的需要，具体表现在农民生产积极性低下，农产品供给增长缓慢甚至下降。集体化21 年间，粮食净征购数增长仅21 % ，棉花收购增长48 % ，食油收购反而减少了14 % ，均远低于人口和劳动力增长速度。农业劳均粮食净征购年递减1.09 %，棉花收购年递减0.15 %，食油收购年递减2.69 %。粮、油均由合作化开始时的净出口国变为净进口国。粮食由“一五”时期的年净出口20 亿公斤变为“五五”时期的年净进口70 亿公斤，为同期年净征购数的16 %。29 个省市区中，有11 个由粮食调出省区变为调入省区，到20世纪70 年代末期，只有3 个省能够调出粮食。③ 在这种情况下，土地制度改革已经成为必然。 　　二、土地制度改革与“统分结合的双层经营体制”的形成与演变 　　1978年底，在党的十一届三中全会精神的鼓舞下，安徽省凤阳县小岗村等一批村庄率先突破传统体制，在村内实行了以“包产到户”“包干到户”为主要内容的各种承