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法治政府指标体系和作用 　　[摘要]法治政府指标体系是各地法治政府建设实践发展需要与我国法治政府建设总体要求框架对接的结果，其内容体系既有遵循也有突破，并逐步在实际运行中形成了一整套基本的考评方法和推动机制。法治政府指标体系以诠释作用、深化落实作用、导引作用和评测作用成为推进法治政府建设的抓手，并在运行中获致自生发展倾向，根据自身发展的实际需要不断完善，使自身的公正性和有效性不断提升。 　　[关键词]法治政府；指标体系；内容结构；推动机制 　　中图分类号：D912.1文献标识码：A文章编号：1008-410X（2014）02-0099-08 　　自2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》提出“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”以来，法治政府指标体系作为推动法治政府建设的主要“抓手”和评测法治政府建设进展情况的客观标准，在各地纷纷试水。中共十八大确立了2020年“法治政府基本建成”的新目标，使进一步推进法治政府建设显得迫在眉睫，也使得法治政府指标体系在实践中备受厚望。目前，全国已有14个省市①县政府出台了各自的法治政府指标体系相关文件，并进行了不同程度的考核。课题组从东、中、西部选取了7个具有代表性的地区②进行调研，以求能够对法治政府指标体系的现实作用和发展趋向进行较为全面客观的把握和评价，为深入推动法治政府建设提供借鉴。 　　一、法治政府指标体系的依据 　　各地法治政府指标体系是各地法治政府建设实践发展需要与我国法治政府建设框架对接的结果，立基于法治政府建设的顶层设计与各地实践中的工作创新。 　　（一）“三大文件”搭建基础框架 　　为适应“建设法治政府”这一基本目标，国务院自2004年以来出台多部规范性文件予以强调和具体化。其中对法治政府建设提出框架性要求的文件主要包括：2004年《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）、2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（以下简称《决定》）以及2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》）。这三部文件提出了建设法治政府的总体要求，为法治政府指标体系搭建了基础框架性依据。《纲要》从政府职能转变、科学民主决策、制度建设、行政执法、监督、防范化解矛盾、组织领导和依法行政观念能力等方面首次勾勒了法治政府建设的总体规划，将法治政府建设的目标归纳为八个基本方面，明确了法治政府的八个内在标准。《决定》和《意见》在《纲要》框架下对法治政府建设的总体要求进行了重点强调与补充完善。三部文件以原则性框架加具体要求的形式构筑起法治政府建设的骨骼，成为法治政府指标体系设定与构建的基础框架型依据。 　　（二）各地特色实践形成发展对接 　　《纲要》更多体现为一种顶层设计的制度理性，在自上而下推进的过程中难免存在不适。各地政府在长期工作中通过对发现问题、发展方法的总结，推出各地的法治政府指标体系，以符合彰显地方特色的制度创新试验，不断践行法治政府指标体系构想。各地法治政府指标体系的出台及考评实践是经验理性对制度理性的扬弃，也是一种自下生发与自上推进的对接与互动。虽然实际应用程度及运行效果不一，但无疑为法治政府指标体系的发展完善提供了大量有益的经验支持，成为法治政府指标体系设定与构建的经验型依据。 　　各地法治政府指标体系的经验型依据大体可以分为准备性依据、直接依据和配套依据。在名为“法治政府指标体系”的正式文件出台之前，各地政府往往出台多部规范性文件回应落实中央提出的法治政府建设要求，成为法治政府指标体系的先行准备。以温州市为例，温州市政府于2010年开始实施法治政府指标体系的考评，每年度公布法治政府建设指标体系（试行）、考评评分标准、领导组织规则、考评办法。在此之前，根据当地的工作实践需要于2009年10月16日发布《关于贯彻落实〈决定〉的意见》，2011年2月17日发布《温州市全面推进法治政府建设五年规划（2011-2015）》，自2010年开始每年度颁行法治政府建设工作要点，以及制度保障、行政执法、矛盾化解、依法行政能力提升等落实法治政府建设具体要求的各项配套制度和工作规范。 　　二、法治政府指标体系的内容结构 　　（一）考评内容 　　《国务院办公厅关于推行法治政府建设指标体系的指导意见》（讨论稿）对法治政府指标体系进行了初步构想和设计。对《纲要》规定的法治政府建设目标进行分解、细化和量化。总体框架分为政府职能转变和行政管理方式创新、提高制度建设质量、科学决策民主决策规范决策、行政执法行为规范有效、及时防范和有效化解社会矛盾、强化对行政权力的制约和监督、行政机关工作人员的依法行政观念和能力不断提高、推进依法行政工作的组织领导等8项一级指标，一级指标按照《纲要》描述的目标要求，逐级分解为50项二级指标和187项三级