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美国食品安全第三方认证立法和实践 　　[摘 要] 随着食品安全问题日益突出与食品供应链全球化的发展，一些国家开始利用第三方认证协助本国监管机构开展食品检验工作。作为发达国家，美国关于食品安全第三方认证规定不但法制化，而且在执行过程中都做了具体要求，尤其是采取“第三方认证立法”的措施，能让消费者吃得放心，这无疑是宝贵的可供借鉴的经验。一是必须确立食品安全社会共治理念；二是应厘清第三方机构概念；三是应增强第三方社会公信力。 　　[关键词] 食品安全；第三方认证；食品安全现代化；社会共治 　　[中图分类号] D（9）83.4 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2017）07-0084-11 　　食品安全已经成为日益突出的全球性公共问题，然而各国普遍面临监管力量不足的挑战。食品供应链全球化发展，更凸显了各国追溯进口威胁的资源瓶颈。面对这一困境，创新食品安全治理机制，借助第三方认证来分担监管机构的执法负荷，不失为可取之策。 　　随着我国政府监管体制的改革和政府部门公共管理职能转型，政府正逐步放开市场，允许法定认可的第三方食品检验机构进入部分强制性检验检测市场。然而第三方认证有其固有的局限性，而我国的第三方检验检测行业尚不成熟，仍然面临不少亟待改进的问题。相较而言，美国国内早已存在第三方认证参与食品安全治理的实践，而《食品安全现代化法》（Food Safety Modernization Act，简称FSMA）则将第三方认证引入进口食品监管体系。 　　第三方认证机构是指根据一定的标准和合规方法，秉持客观、中立、透明的原则，评估和认证产品质量和安全性的私人或公共机构。第三方认证机构通过向利益相关方提供关于产品及其生产流程的信息来提供保证[1]。许多发达国家都并行存在公益性和经营性的第三方认证服务。一方面，政府通过购买第三方的服务来满足公益性的需求，比如关系到战略层面和高风险的食品检测。另一方面，经营性第三方认证服务则尽可能寻求市场化。本文的考察对象正是后者。 　　一、美国建立第三方认证机制之目的 　　2011年1月，美??颁布了FSMA，授予了美国食品药品监督管理局（Food and Drug Administration，简称FDA）更大的监管权力和更高效的监管工具。在进口食品监管方面，FSMA的一大亮点是将第三方认证（third-party certification）这一市场行为引入了进口食品监管体系。 　　（一）缓解监管资源短缺压力 　　FDA之所以要借助第三方机构对进口食品实施检查，主要原因在于人力资源短缺和财政经费匮乏导致的监管力量不足。 　　在美国，FDA负责监管将近80%的美国食品供应，监管对象包括167000余家在美国注册的食品生产加工企业以及食品批发、贸易、仓储企业，超过25万家在国外注册的进口食品企业。此外，FDA还要协助地方政府实施监管。但FDA的人力资源与如此巨大的任务总量并不匹配。根据2011年的统计数据，FDA负责食品监管的工作人员仅为2800人左右[2]。 2013年，FDA的食品检查员仅有1000人[3]。 　　FDA的工作经费主要来源是国会的年度拨款和对食品设施的收费。2012年，FDA共计需要30亿美元才能完成对所有国内和进口食品的检查，但当年对食品安全检查工作的财政拨款只有10亿美元。近年来，虽然财政拨款有所增加，但仍然不足以应付FDA日益增长的工作任务。按照奥巴马提议的2017年预算，FDA将在2017财政年度获得51亿美元资助，比2016年预算增加8%，但是专家认为，“这一增长并未反映出该机构所做的工作以及每年还须做的更多工作”[4]。 　　由于财政经费匮乏和人力资源短缺，FDA较少对其负责监管的企业实施检查，其食品安全执法主要依赖于在食源性疾病爆发时启动调查并要求不符合安全标准的食品企业自愿召回，这一做法由于无法保障进口食品的安全而在近年屡遭诟病。美国政府问责办公室 [5]（Government Accountability Office，简称GAO）在报告中提到，某些由FDA监管的食品基本上十年才会被检查一次[6]。 2012年FDA年报显示，FDA在2011年共检查19073家国内食品企业，占企业总数的11%，共检查995家国外食品企业，占总数的0.4%[7]。 　　在监管资源早已捉襟见肘的情况下，FSMA要求FDA加大对食品设施的检查频率，即FDA必须在该法实施后1年内检查不少于600家外国食品企业，并且在此后5年内，每1年检查的外国食品企业总数应是前1年的2倍。对此，FDA认为，第1年的目标尚可达到，但若无实质性的资源增加或运作方式的根本变革，FDA不可能在第6年的时候完成对将近20万家外国食品企业的检查[8]。 　　采用第三方机构对进