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环境行政代履行制度优势困境和完善 　　摘要：环境行政代履行制度发源于德国和日本，旨在解决环境义务履行不足问题。这一制度彰显了公私合作理念、最小损害理念和环境善治理念，有助于环境义务得到实际履行，增强环境执法的实效性，维护环境执法的严肃性。我国2011年《行政强制法》第50―52条规定了环境行政代履行及其实施程序，但该条款与环境单行法的有关规定存在相互抵牾之处。未来立法应当细化和明确环境行政代履行的适用范围、主体、程序、收费标准、法律救济等，以确保环境行政代履行专业化、规范化、制度化运作。 　　关键词：环境义务;行政代履行;行政强制法 　　中图分类号：X321文献标识码：A文章编号：1003-0751（2016）01-0085-05 　　2011年6月第十一届全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第50条规定，当事人不履行行政决定，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染、破坏自然资源的，行政机关可以决定实施代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行;该法第51条、第52条明确了代履行应当遵守的规定及其程序措施。这三个法条首次以基本法的形式明确了我国环境行政代履行制度。环境行政代履行不仅丰富了环境行政强制执行的手段，还有助于提升环境治理效果，为积极推进环境污染第三方治理提供了法律保障和规则依据。不过，从实施效果来看，这三个法条规定的代履行及其实施程序与环境单行法的相关规定存在诸多矛盾之处，亟须通过更加精细的制度设计来实现环境行政代履行的优化适用。本文拟以《行政强制法》第50―52条的修正为基点，结合环境行政代履行制度的理论基础及域外实践，提出完善我国环境行政代履行制度的对策建议。 　　一、环境义务履行不足问题与代履行制度的引入 　　按照“谁污染，谁治理”的归责原则，污染者的行为对环境造成潜在或现实损害的，负有排除妨碍、恢复原状、限期治理等法定义务，否则将承担一定的法律责任。但现实中，很多污染者只承担罚款等给付义务，而不切实履行治理污染的行为义务。具体表现为三种情形：一是不能履行，即义务人本身确实缺乏履行能力;二是拒绝履行，即义务人在资金、技术等方面有履行能力，但主观上故意不履行;三是瑕疵履行，即义务人具有一定的履行能力，但在履行期限、履行方式、履行结果上不符合完全履行的预期目标。上述情形，笔者将其归纳为环境义务履行不足问题。这一问题不但给环境执法带来了严峻挑战，而且给环境治理提出了技术难题。针对环境义务履行不足问题，各国立法采取了多种应对措施，但收效并不明显。究其原因，主要是传统责任承担方式以直接强制为基础，不仅不能遏制污染者的违法冲动，还可能引发政府与当事人之间的矛盾甚至冲突。在这一情势下，行政代履行制度被应用于环境执法领域，以破解环境义务履行不足的困局。 　　环境义务履行不足问题并非我国独有，德国和日本在20世纪70―90年代也面临这一问题。在反思“污染者负担”原则的基础上，德、日两国立法创立了“谁污染，谁付费，第三方治理”的治污模式，借助于第三人的履行能力和行为来治理环境污染。后来，环境行政代履行制度被我国引入，广泛应用于实践。（1）德国立法。德国1953年《行政强制执行法》第10条规定：一行为义务未被履行，而该行为可由他人作出时，执行机关可委托他人完成该行为，费用由义务人承担。德国1957年《莱茵邦柏尔兹行政强制执行法》第63条作了类似规定。德国1994年《循环经济和废物清理法》将代履行引入环境监管领域，该法第17条第4款规定了废物代清除制度，即环境监管部门借助于专业第三人（协会）的力量来完成废物清除任务，义务人需及时缴纳代清除费用。目前，德国生产的废物几乎都交由市场上专业的第三人清除，废物代清除已初步实现了专业化、产业化和市场化。（2）日本立法。日本对代履行的规定肇始于1948年《行政代执行法》，后来，日本1970年《海洋污染及海上灾害防治法》第41条、1970年《关于处理和清理废弃物品法》第19条都规定环境行政机关有权代执行废弃物清理、河川治理、海洋污染防治等。目前，代执行已成为日本环境行政强制执行的必备手段之一。（3）我国立法。我国最早于1995年《固体废弃物污染环境防治法》第55条引入了代履行制度，由于废物代清理的效果显著，后来修订的一些环境单行法如1998年《森林法》第39条、2002年《草原法》第71条、2003年《放射性污染防治法》第56条、2008年《水污染防治法》第76条、2010年《水土保持法》第55条等，都陆续设立了环境行政代履行制度。 　　二、环境行政代履行制度的优势 　　环境行政代履行中存在三个主体：环境行政机关、义务人（环境行政相对人）和第三人。其中，环境行政机关与义务人之间构成环境行政管理关系;环境行政机关与第三人之间构成环境行政