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事业单位养老保险制度的改革滞缓原因分析 　　引言 　　事业单位养老保险制度改革的议程被提及多年，从上个世纪90年代开始，事业单位养老保险制度的改革就已经提出来，但十多年过去后，这项制度的改革推进十分有限，直到2009年国务院为推动这项改革，专门设立了5个试点城市。2011年，全国两会，这一问题又成为十二五规划中社会各界关注的一个重点问题。从中央到地方，从政界到民间，从学者到普通的民众对这一问题的关注越来越多，但是不论从近一两年的改革实践来看，还是从社会保险立法来看，这项改革的推进仍然十分有限。从各地试点的调研来看，大多没有实质性的进展。①从2010年10月出台的《社会保险法》来看，其对这项改革给出的说法依然是：“我们正在按照法律的授权和国务院的规定，加强和加快这方面的研究。”②关于为何事业单位养老保险改革进展缓慢，学者、官员及媒体都从不同的角度加以分析。比较有代表性的观点有：改革时机不成熟；社会保障刚性特点与改革后事业单位职工养老待遇有可能降低的矛盾；只改事业单位，不改公务员，让改革失去公信力；民众缺乏参与权和表达权，对至上而下的改革不认同；双轨制使然；法律法规和政策不健全；人员众多，单位结构复杂等因素。③纵观这些观点，大多从改革过程中的现实来阐释，没有从我国改革进程中的宏观视野进行分析。本文以这些经验层面的分析为基础，探析阻碍事业单位社会养老保险改革的深层次原因。 　　一、社会养老保险模式的转换是双轨制下 　　不同养老待遇形成的主要原因 　　我国养老保险制度的改革最先开始于企业单位职工的养老保险制度改革，但是当时改革的主要目的是为了配套经济领域的国有企业改革。为了能够让各类企业有一个公平的竞争机制，改革国家－单位制的养老模式，建立由国家－社会－个人共同负担的养老模式。在我国进行养老保险社会化改革的同时，国际上主要福利国家由于人口老龄化、经济滞胀、投资回报率低下等原因而遭遇全面福利危机，因此，国际社会的养老保险制度也正在经历一场由现收现付制到个人账户基金累积制的改革。在这种背景下，企业单位职工的养老保险制度改革不仅仅实现了由国家－单位负责制到国家－社会－个人负责制的转变，也改变了原来的现收现付制，实行统账结合的半基金积累制。养老保险制度的这种双重转换对于被保障的对象来讲，改变了过去的待遇确定型保障，而确立了缴费确定型。现收现付制下的待遇确定型的养老保险权益是与社会经济发展水平同步的，实现不同代际之间的一个收入转移支付。这是在人口结构均衡前提下的帕累托有效，一旦人口结构老龄化，养老将面临危机。而缴费确定型的养老保险待遇是社会个体不同收入期的一个转移支付，它与当期社会经济发展水平相关，但又不完全相关。缴费确定型的养老保险减轻了政府财政上的负担，增强个体与社会的养老权责，但是这种模式必须以养老保险基金的有效管理为前提。 　　我国企业单位职工的养老保险改革之初，机关事业单位与企业单位职工的养老保险待遇相差并不大，但是随着时间的推移，二者之间的差异越来越大。目前，机关事业单位职工养老金水平相当于企业职工的3-4倍。这是我国事业单位养老保险改革争论的焦点问题，也是事业单位养老保险改革难以推进的一个关节点。那么，为什么会有这样大的差异呢？ 　　我们先看事业单位职工养老保障权益，由于事业单位职工一直实行的都是现收现付制下的待遇确定型养老保障。由于现收现付制下养老保障原理是不同代际之间的一个转移支付。因此，在这种模式下，只要符合条件，现有确定权益的养老保障并不具有排他性，因此其公共性质、福利色彩是很明显的。同时，由于机关事业单位本身的公共性，财政作为职工养老保险的托底责任无法转移。在计划经济时期低工资高积累的经济发展模式，养老保障的工资替代率一直非常高，因为这是当时保障其基本生活的一个标准。这种制度模式一旦确立下来，其发展的路径依赖会一直存在。由于待遇确定型养老保障的工资替代率不变，随着经济发展，工资水平的提高，事业单位职工养老保障的水平也随着工资同步提高。因此目前我们可以看到，机关事业单位职工养老保障水平基本上与在职职工的平均工资水平相差不多，大约在每月3000-5000元的水平。 　　企业单位职工的社会养老保险由于进行了统账结合模式的改革，实行的是缴费确定型的养老保障，其养老保障水平主要由两块构成，即社会统筹与个人账户。社会统筹这块作为公共养老金，其公共性也是存在的。但是由于这种模式的改革改变了国家－单位制下的国家在养老保障上的无限责任，统筹资金主要来源于社会，即企业与个人的社会养老保险缴费。在社保资金入口确定的情况下，其资金支出会因为享受个体的增加而减少平均受益水平，因此具有一定的排他性。养老保障的公共性减弱。同时，由于在其制度模式中还增加了个人帐户模式，其私有性质进一步削弱了社会保障的公共性。企业职工养老保险的这种模式