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地方立法起草制度的研究 　　[摘要]自《立法法》规定地方立法机关具有一定立法权限以来，各地制定了相应的立法程序制度，但具体到立法起草制度却规定甚少。学界和地方立法实务中对地方立法起草阶段的成本和效益的研究普遍重视不足，导致地方立法应实现的目标和收益大打折扣。因此，要完善和提高地方立法的质量，就应规范和完善地方立法起草制度，让地方人大发挥其主导作用，对现存的地方立法起草制度规范化和制度化。 　　[关键词]地方立法；起草制度；法经济学；效益 　　[中图分类号]D927　[文献标识码]A　[文章编号]1006－5024(2011)10－0190－03 　　起草地方立法草案是地方立法过程中一个必经的、极为重要的基础性阶段，任何地方立法的形成，都不可能越过这一阶段。这一阶段的工作是否规范、有效率，直接关系着以后的立法活动能否有效地开展，关系着地方立法能否以较小的成本获得更大的收益。所以，制定和实施好地方立法起草制度，拟定出高质量的立法草案，可以使之后的立法阶段更加顺畅，更富成效，也可以直接提高立法质量和节约立法资源。 　　一、地方立法起草制度之地位及现状 　　立法起草作为立法程序的一个重要环节，是一项重要而复杂的工作，包括对各种相关主体关系和利益的深刻把握及精确表达。这就决定了起草工作不可能迅速完成，而是需要经历一个或由多个环节组成的过程。 　　因此，要高质量完成地方立法的起草工作，应当设定和实施地方立法起草的制度，发挥制度在保证地方立法起草的科学性和有效性中的积极作用。然而，在《立法法》中对地方性法规的立法程序没有具体规定，仅要求参照法律的立法程序进行，具体规定由地方人大制定。虽然各地为加强地方立法程序建设，参照《立法法》也制定了比较全面合理的地方立法程序制度和一系列具体立法工作制度。但是对于起草环节，多数地方立法机关在地方立法程序法规中却未做规定，只是部分附带性地高度概括规定为“提出立法议案的主体应该同时提供法规草案文本”。 　　各地为了制定出更具有可行性和操作性的法规草案，进一步提高地方立法的质量，所作的地方立法起草制度方面的探索主要有：聘请法制建设顾问，建立立法论证制度，地方性法规草案公开征求意见、立法起草公开招标和委托起草、人大提前介入、增强自主起草法规草案、建立立法咨询委员会等。这些探索和做法在地方立法实践中取得了一定的有益效果，但尚存在不统一、法定化程度不高等问题。 　　二、地方立法起草制度存在的主要问题及成因分析 　　从上述地方立法起草现状来看，各地在地方立法起草制度方面都做了一定的规定和积极的探索，起草出来的法规草案的质量也在不断提高，对后续的立法阶段也起到了一定的有效推动作用。但同时应当清醒地看到地方立法起草制度仍存在的一系列问题。 　　起草主体模式比较单一。起草主体在立法理论界通常认为是非法定性的，起草权也是可委托权。这造成在立法实践中起草主体比较单一。起草主体主要由两个方面组成：一是政府主管部门或是法规的执法部门；二是人大专门委员会或者常委会的工作委员会。政府部门起草法规虽然能够调动其参与立法的积极性，有利于发挥政府部门熟悉行政管理和专业的长处。但政府部门因其本身的局限性，容易从部门利益出发考虑问题，且其本身作为行政管理部门，也很少为行政相对人考虑问题，导致法规草案起草质量不高。人大常委会作为立法机关，熟悉法律法规，地位中立，但其直接组织起草的法规很少，导致法规草案起草质量不高，规定不够规范，管理条款设置过多，市场引导和服务功能较少。 　　立法意图不够明确。在地方立法实践中，多数情况的提案者或者决策者并没有将立法意图传授给起草人，因而法规草案起草人在明确立法意图方面就承担着双重任务，即弄清决策者的立法意图及协助决策者形成和明确立法意图。这就容易使得起草出来的法规草案与提案人的初衷不相吻合，甚至大相径庭，不得不进行大幅度地修改甚至重新起草，相应地带来重复劳动、拖延立法进度、增加立法成本等问题。 　　调研工作不够深入、全面，论证缺乏科学性。地方立法起草的调查缺乏深度和广度，对地方立法调整对象的地方性和特殊性研究不够系统，以至于对一些重大的问题，常委会审议过程中还要进行调研论证。在调研工作中还具体存在这样一些问题：一是调研的面过于狭窄。起草人员在调研时往往只注重对行政执法部门的调研，而忽视了作为利益影响方的公民、法人和其他组织的意见。二是调研的时机不适当。许多情况下，法规草案初稿完成后再去调研。这样，就有可能先入为主，为所起草的法规草案的初稿去寻找合理的依据，难免带着倾向性。三是法规起草时的立法调研工作还未形成制度化。 　　法规草案内容重复、可行性差。多数地方在其拟定法规草案和规章程序的规定中明确了要体现其地方特色，但地方立法在一定程度上仍然存在着地方特色不够鲜明的问题。有的法规大量照搬上