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论“碎片化”政府管理的模式及其的改革路径 　　摘 要:“碎片化”指向的是政府部门内部各类业务间分割、一级政府各部门间分割以及各地方政府间分割的状况。“碎片化”政府管理模式的形成经历了一个较长的历史时期,并有其独特的历史条件和社会背景。以专业分工、功能分割、层级节制为特征的“碎片化”政府管理模式在工业化时代体现了效率和理性,但20世纪90年代后,随着网络信息技术的迅速发展和普遍应用以及服务型政府理念的提出和践行,该管理模式日益暴露出其固有的弊端。 “整体型政府”正是针对政府管理模式中日益严重的“碎片化”问题而提出的一种新型治理模式。构建整体型政府需要从机构、信息资源、业务流程、服务与沟通渠道等方面加以整合。 　　 　　关键词:碎片化;整体型政府;整合 　　 　　中图分类号:C93;D6 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2010)08-0012-07 　　 　　作者简介: 　　谭海波,中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生,五邑大学管理学院讲师;蔡立辉,中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师 (广东 广州 510275) 　　 　　“碎片化”政府管理模式形成于工业革命时代,其专业分工、功能分割的古老理念在一个多世纪的管理实践中产生了积极的贡献,同时也导致了诸多流弊。20世纪70年代末,西方各国新公共管理运动所采取的一些分散化、分权化的改革措施,在某种程度上加剧了政府管理“碎片化”的状况。20世纪90年代中后期,西方国家继新公共管理改革之后进行了第二轮政府改革运动。在对传统官僚制和新公共管理改革进行深刻反思的基础上,“整体型政府”(Holistic Government)开始成为一种新的改革趋势和动向????①??。在网络化、信息化发展和普遍应用的今天,为适应网络化、信息化社会发展的要求,更好地满足数字时代公众对政府公共服务的多元需求,“整体型政府”无疑是一种理想的政府管理与运作模式。构建“整体型政府”必将成为打破政府分割的一种管理革命。 　　一、“碎片化”政府管理模式的形成 　　“碎片化”,原意是完整的东西破碎成诸多零块。它最先在传播学中使用,是描述社会传播语境的一种形象性说法。西方学者李侃如(Lieberthal.K)、兰普顿(D.M.Lampton)等用“碎片化”来描述有关中国的决策体制,强调政府各部门的官僚会根据其所在部门的利益进行政策制定或影响政策制定过程,中央政府各部门之间、中央和地方政府之间、各级地方政府之间通过在项目谈判中的争论、妥协、讨价还价,最后才制定出公共政策 　　参见Lieberthal , Kenneth G. David M. Lampton,Bureaucracy , Politics and Decision:Making in Post-Mao China,Berkeley : University of California Press,1992,p.278. 　　。如今,“碎片化”一词广泛运用于技术领域、社会领域和政治领域。在政府管理领域,“碎片化”指向的是部门内部各类业务间分割、一级政府各部门间分割以及各地方政府间分割的状况。“碎片化”政府管理模式的形成和发展经历了一个较长的时期。 　　(一)萌芽阶段 　　 　　大多数学者一般都把18世纪大英帝国工厂制度的出现定义为复杂组织的起点。生产资料及劳动力在工厂集中、专业化劳动分工、管理专业化、工厂和设备的经济回报等是经济学家亚当#8226;斯密研究的重要内容。亚当#8226;斯密在1776年出版的《国富论》中,满腔热情地表达了自己的一个新观点,“劳动生产率上最大的增进以及运用劳动时所表现的更大的熟练、技巧和判断力,都是分工的结果” 　　[英]亚当#8226;斯密:《国富论》,郭大力、王亚南译,商务印书馆1981年版,第5页。 　　。他在一个专门制造大头针的工厂研究了两种类型的生产形式:工匠生产和将工作分割成细小的、狭窄的任务的团队生产。结果表明,那种细分了劳动分工的团队生产表现出高得多的生产效率。这个分工出效率的原理在以后的社会生产中得到了极大的证明和应验。19世纪中期,工业革命中涌现出来的各种新发明和新技术为劳动专业分工在社会各领域的扩展提供了更为坚实的社会条件,传统的“通才式”工匠生产方式逐渐让位于基于专业分工而形成的工业化大生产。在工业化模式的影响下,政府组织结构逐渐按照亚当#8226;斯密在《国富论》中提出的分工原则进行设计,开始以各种划分为特征,形成大规模、组织化的政府职能部门。 　　(二)形成阶段 　　19世纪末20世纪初,随着工业革命的进一步发展,一群工程师开始运用科学方法来杜绝工厂和组织中的浪费和低效率现象,并通过财务核算、成本控制以及激励工人的利润分享计划来提高劳动