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公共选择视角下 转移支付中地方政府行为剖析 　　内容摘要：中国不规范的预算管理制度和省以下财政转移支付制度的不完善，使得转移支付在省以下的分配某种程度上取决于地方主要官员的财政支出偏好。官员行为逻辑的一个理论背景是追求预算最大化。但在中国，由于官本位制的传统影响和官员较大的自由裁量权，使得追求晋升成为其最大的激励。在当前委任制体制下，政绩和执行上级政府政策偏好的效果成为获得晋升的主要标尺，因此，转移支付资金的分配偏好主要受政绩和上级政策目标的约束。 　　关键词：转移支付 政府行为逻辑 晋升激励 政绩偏好 　　 　　问题的提出 　　当前绝大多数国家的中央财政收入占全国财政收入的比重都在50%以上，而且中央政府的收入远大于其支出责任；而地方政府的自有收入则远小于其支出责任，即支出责任和自有收入在中央与地方政府间存在着纵向财政不平衡的矛盾（张永生，2008）。因此，作为一种财政政策工具，财政转移支付的主要目标就是要解决财政支出的纵向和横向不平衡，以实现各地方政府提供公共服务能力的均等化（Duncan，R.，Tian ，X. W.1999）。1994年以来，中国中央对地方政府的转移支付资金（不含两税返还和所得税基数返还）从当年461.17亿增加到2006年的9143亿元，中央对地方财政转移支付占地方财政支出总额的比重从11.4％提高到30％。如果加上税收返还，2007年的转移支付总额已达到1.8万亿元。 　　1994年的分税制改革并没有对省以下的财政关系做统一的规定，各省在省以下的财政分权由各省自行决定。因此，县级财政的转移支付获得或是支出过程的省际差异较大。可能是因为各省政策各异增加了研究的难度，尽管近年来有关转移支付的研究文献众多，对县级财政转移支付的研究却不多见。李萍等（2006）主编的《中国政府间财政关系图解》中有一节专门研究省以下的财政转移支付。这可能是学术界较为全面研究省以下的转移支付制度和实践的成果，但是该研究仅是从财政学的视角单纯地对部分省的省以下政府间转移支付概况、基本做法进行了介绍，并没有涉及到县级转移支付分配过程中的政府行为。那么，各级地方官员在分配转移支付资金时会遵循一种怎样的行为逻辑？即，地方官员会出于何种考虑去执行上级的转移支付政策？本文将以公共选择理论为视角来分析这一问题。这一研究将有助于进一步深化对政府行为理论和官员行为逻辑的理解，也有助于了解当前转移支付资金的过程及其效应。从而为研究中国财政分权、中央与地方关系、地区竞争等问题提供一个理论框架。 　　官员行为逻辑理论背景：官僚利益最大化理论 　　政府作为由专业人员组成的政治组织，操纵或组成政府的人员都有自身的利益考虑。作为政治家或官僚的个体，他们在“政治市场”上追求自身效用最大化。薪金、津贴、公众声誉、任免权都是可能进入官僚效用函数的变量（Niskanen，1971），因此政府也就呈现出利益趋向。相关研究表明，在利益的多维视角中，政府自身利益是客观存在的。社会契约论代表人物卢梭就认为，在行政官个人身上，可以区别三种本质上不同的意志：个人固有的意志、全体行政官的意志、人民的意志或主权者的意志。按照自然的次序，公意总是最弱的，团体的意志占第二位，而个别意志则占第一位。因此，政府中每个成员都首先是他本人，然后才是行政官，再然后才是公民（卢梭著，中文版，2003）。在集团理论看来，政府等国家机关一般也被看作是一种集团。阿瑟?本特利指出：“我们将不得不接受所有这些政治集团，并根据它们的含义、它们的价值和它们的代表性来加以说明。我们将不得不把握住政治机构、立法机关、法院、行政官员，把他们当作集团、并从集团的角度来予以说明”（诺曼?杰?奥恩斯坦等，1981）。 　　弗莱伊和施莱弗的研究表明：无论专制政府或是民主政府，它们所追求的目标都不是社会福利最大化，而是有着特定的利益。对于一个处于领导地位的官僚而言，无论其个人动机如何，都不可能按照公共利益来行动（Filimon，R，1982）。作为自利人的官员的效用函数主要包括两个方面：一追求预算收入的最大化。即官员被赋予对地方有较大的权力和影响的情况下，会追求预算规模的最大化（尼斯坎南，中文版，2004）。即使是通过合同外包所节省下来的财政资金，都往往会被官僚用于机构内部的支出项目而并不上交给中央政府或用来减税（Stein，R. M，1990）。而对于中国政府中非领导职务的干部来说，他们更多地是追求个人报酬的最大化和获得升迁的机会。他们也追求预算的最大化，从而使个人获得更多的津贴或是公用经费。当然，除此之外，领导干部还希望获得下级的支持、尊重和工作的顺利开展，从而会积极地提出更多的预算或争取更多的资金。在中国的地方政府中，能够向上级政府申请到资金的领导通常会被认为是“有能力”的领导而容易受到下级干部的尊重