中国式法治政府湖南尝试.docVIP

中国式法治政府的湖南尝试 　　自由裁量权不应是专制的、含糊不清的、捉摸不定的权力,而应是法定的、遵循一定规范的权力。 　　――[英]科克大法官 　　 　　权力到底应多大 　　“收”、“放”之间的世界级难题 　　 　　2010年4月17日,关于规范行政自由裁量权的全国首部地方性规章――《湖南省规范行政裁量权办法》(以下简称《办法》)生效。一个星期后,推动该《办法》的核心人物――湖南省省长周强被正式任命为中共湖南省委书记。 　　在中央酝酿《关于规范行政裁量权工作的指导意见》的背景下,这个被媒体称为“关于行政裁量权规范的全方位改革”的《办法》,与此前的《湖南省行政程序规定》配套,是湖南大胆破解中国式法治政府难题的有益尝试,亦得到了中央的首肯。而湖南之所以敢于率先破题,无疑得益于周强系统的法学科班教育背景。 　　行政裁量权,是指行政机关在法定权限和法定职责范围内,自主决定处理行政事务的权力。它不是一种独立的行政权,而是寓于其他行政权力之中,包括行政决策裁量权、行政执法裁量权和行政监督裁量权。 　　对行政裁量权的规范,难就难在需要在“自由”与“控制”之间寻求合理的平衡。平常在人们的印象中,所谓好的单位就是行政处罚多,单位有实惠,个人又有油水,其实真正原因是自由裁量大,自由裁量权很容易使权力被寻租,导致腐败。 　　同时,面对这一难题的绝不仅仅只有中国政府,只要有政府的管理行为,就会存在行政自由裁量权,世界各国政府均需在“收”、“放”之间进行权衡与选择。当前,对政府行政执法诟病最多的一点,就是政府的行政自由裁量权过大,比如道路交通法第99条规定,机动车行驶超速的罚款从200元到2000元。再如按照有关法律,水利局可处1万元以上20万元以下的罚款,但罚多罚少由执法人员“视具体情况”自由裁量。最低幅度与最高幅度的比例达20倍之多,这往往为执法人员权力滥用和权力寻租提供了空间。 　　如何更好把握“收”、“放”的尺度?世界诸多国家都进行了长期探索。以美国为例,1977年至今,国会通过立法,在民用航空、地面交通、长途电话、银行、天然气等行业彻底废除或大大降低了行政管制,自由裁量权的空间大为缩小。而在继续保留行政裁量权的领域,如美国的环境监管领域,也改变了传统的以强制、处罚为主的刚性行政执法模式,转变为行政合同、行政指导、行政调解等方式,利用价格等经济机制的传导作用,实现社会整体福利的最大化。 　　由此可见,尽管行政裁量权在美国经历了由单纯的行政管理上升为追求个人利益与公共利益的共赢,但它始终围绕一个不变的基点――正当程序原则,即行政行为必须符合程序正当性的三个核心要素――通知,评论或听证,以及陈述理由。而当行政行为已成为现代社会不可或缺的一项重要内容时,引导政府朝着“小政府”、“有效政府”和“法治政府”的方向发展,以法律明确行政裁量权的程序和界限,不失为美国实践的成功经验。 　　 　　把权力关进笼子里以程序为核心的法治约束 　　 　　《湖南省规范行政裁量权办法》的最大亮点在于对于规范行政裁量权的世界级难题,给出了一种中国式的解读。在这个意义上,规范行政裁量权并不是消极的废弃,抑或单纯的控制,而是将行政裁量权置于法治框架之内进行疏导,使之有序、合理,实现个人利益与社会公共利益的双赢。 　　围绕着这一思路,此次湖南改革立足于行政机关自身对行政裁量权的自控,构建起以五项制度融为一体的规范机制,利用五个步骤将权力关进笼子里。 　　首当其中的是源头控制制度。其目的是为了清晰界定政府、市场和社会三者之间的范围,厘清行政职能的界限,以便从宏观上进行整体性的规范与把握。 　　在以往的操作中,行政审批、行政确认、行政处罚、行政强制、行政检查、行政征收是行政职权的具体实施手段,内含大量的行政自由裁量权。改革开放以来,行政机关承担了大量管理市场与社会事务的职能,法律授予行政机关行政裁量权时,往往范围较广、权限较大。由于缺乏有效的制约和管理,极易导致行政裁量权的滥用。 　　为正本清源,《办法》第七条规定,行政机关在法定权限内起草地方性法规草案、制定政府规章和规范性政府文件时,应当严格控制和合理设定行政职权;对已经设定的行政职权,必须定期清理,及时修改或废止。第八条进一步规定,行政机关在立法授予行政职权时,应对行政权力的行使主体、条件、种类、幅度等要素作出具体、明确的规定,尽可能减少行政裁量权的空间。 　　控制源头之后,改革所迈出的第二步则是建立规则。湖南立规遏制行政自由裁量权滥用现象“钓鱼执法”“以罚代管”“多头检查”等行政顽疾将被终结。作出这样的规定,是为了让行政机关在执法过程中杜绝“钓鱼执法”,严禁行政机关设置“执法陷阱”,从而充分保障行政相对人的合法权益。 　　建立规则解决了是否合法的困扰,而接下来的程序控制则为了确保行