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特许经营制度在我国城市生活垃圾处理行业中运用研究 　　摘要：加快城市生活垃圾的减量化、资源化和无害化处理，是改善城市生态环境，发展循环经济的重要环节之一。在城市生活垃圾处理行业中实施特许经营制度，有利于减轻政府财政压力，加快行业市场化改革，增进社会福利。结合城市生活垃圾处理行业的特点，完善特许经营制度的运用，更好地促进我国城市生活垃圾处理行业的发展。 　　关键词：特许经营;城市生活垃圾处理;市政公用事业 　　中图分类号：F271 文献标识码：A 　　文章编号：1001-148X（2007）06-0069-03 　　为了解决因自然垄断而出现的低效率和资金不足的问题，吸引社会资本广泛参与市政公共基础设施的建设、运营和管理，特许经营是目前被广泛使用且行之有效的运作方式之一。近年来，随着我国城镇化进程速度加快，城市生活垃圾的数量也随之迅猛增加，超出了传统的由政府部门提供的城市生活垃圾处理能力。因此，引入和完善特许经营制度，结合城市生活垃圾处理行业的特点，发挥其在城市生活垃圾处理行业中的优势，加快城市生活垃圾的减量化、资源化和无害化处理，具有重要的应用价值。 　　 　　一、市政公用事业与特许经营制度 　　 　　在我国，市政公用事业一般包括城市供水、供电、供气、供热、排水、垃圾处理、污水处理、公共交通、市容环境卫生以及园林绿化等。这些行业具有以下显著特点：（1）自然垄断特征明显。产品和服务的地域特征明显，规模性强，投资额大，投资回报期长。（2）是城市经济社会发展的基础。产品和服务的需求弹性极小，与居民生活息息相关，一旦停止供应，将会引起城市秩序的混乱。（3）提供的产品和服务差异性较小，价格供给弹性小。基于上述特点，市政公用事业的投资、建设与运营一般被国家相关部门所垄断。［1］ 　　公共选择理论认为，政府提供公共产品和服务，由于缺乏竞争，造成提供产品和服务的成本高而效率低，因此，有必要引入市场竞争机制，达到降低成本和提高效率的目的。这一理论为市政公用事业的市场化改革提供了基础。 　　鉴于国外市政公用事业改革的经验和我国市政公用事业所存在的问题，2002年12月27日，建设部发出《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，提出开放市政公用事业领域，允许跨地区、跨行业参与市政公用事业的经营，鼓励采用公开招标的形式选择市政公用事业的运营单位，建立特许经营制度等。 　　特许经营的定义至今尚未明确，因为在理论上，特许经营可以从不同的角度去理解；在实践中，特许经营的运作方式又是多种多样的。较为常见的观点有“资本筹集说”、“风险分担说”、“信息搜索说”、“信号发送说”、“单向道德风险说”、“双向道德风险说”等。［2］综合国内外理论和实践的研究成果，我们将市政公用事业的特许经营定义为：政府将某项公用事业的经营权利在一定时间和范围内授予特许经营者，由特许经营者对该项公用事业进行投资、建设、运营与维护，从公用事业的市场化运作中获得报酬，并独自承担相应的风险，是一种市政公用产品或服务的市场化供给模式。 　　在市政公用事业中实施特许经营制度，对政府而言，可以缓解财政压力，开辟公共基础设施融资的新渠道，满足公众对公用事业日益增长的需求，同时能够自由选择经营效益好、带来最大化社会福利的特许经营者；对特许经营者而言，在合同期内，取得了独家经营权，能够获取与其投资和运营成本相对应的回报。此外，特许经营企业在项目经营中获得的经验和专有技术，是其日后对外扩展业务的良好基础。［1］ 　　 　　二、我国城市生活垃圾处理的紧迫局面，为什么要采用特许经营制度 　　 　　改革开放以来，我国经济保持了持续和快速发展，城镇化进程也随之加快发展。城镇化迅猛发展，一方面，充分发挥了城市的聚集效应，推动社会经济、文化等领域的不断发展；但另一方面，由于人口众多，在城市相对狭小的空间内消耗了大量的物质和资源，产生了大量的城市生活垃圾，带来了一系列城市生态环境问题。“十一五”规划纲要中指出：要坚持大中小城市和小城镇协调发展，积极稳妥地推进城镇化，力争“十一五”期间的城镇化率提高到47%。由此可见，“十一五”期间我国城市生活垃圾处理行业将继续面临较大的压力。 　　与近年来城市生活垃圾产生量日益增长局面截然相反的是，我国城市生活垃圾处理设施的建设却进展缓慢。以2004年为例，全国城市清运垃圾量达155亿吨，已建成运营的城市生活垃圾无害化处理厂559座，其中卫生填埋场444座，堆肥厂61座，焚烧发电厂54座，全年的垃圾无害化处理量为08亿吨，无害化处理率仅为521%。［3］ 　　综上所述，我国现有的城市生活垃圾处理水平和能力还十分低下，究其原因，主要可以归结为以下三个方面： 　　1.城市生活垃圾处理设施投入的资金供需比例失调。随着城市生活垃圾产生量的日益增多，城建环卫