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试析农村集体土地产权 　　摘 要：农村集体土地的产权是农村问题的核心问题，当前“三级所有”的产权体制导致的结果就“公地悲剧”和“反公地悲剧”的两种现象并存，如何走出土地的“悲剧”，是我们亟需探讨和研究的问题。解决问题的关键在于立法上进一步完善集体所有权，把这一权利所指向的内容进行分解，对“三级所有”的产权制度进行重新安排。 　　关键词：农村集体所有权；公地悲剧；反公地悲剧；权利主体 　　中图分类号；F301．2文献标识码：A文章编号：1009―2234(2006)04―0085―03 　　土地一直是人们关注的核心问题。在当今社会转型时期，土地承载了前所未有的新内容，如何让农村实现快速发展，就在于如何看待由土地所引发的一系列问题，找到诸多问题的根源是解决问题的关键。本文从关于土地问题的“公地悲剧”①和“反公地悲剧”②表象入手，逐步理清土地问题的根源，并对其趋势作一定的分析。 　　 　　一、主体缺失的“悲剧” 　　 　　我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》都规定了农村土地属于集体所有，但对于农村集体土地所有权的代表究竟是谁，立法和实践都不明确。《土地管理法》第10条规定：“集体所有的土地依照法律属于村集体所有，由村集体经济组织或村民委员会管理、经营，已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理，已经属于乡(镇)农村集体经济组织所有的，由乡(镇)农民集体经济组织经营、管理。”上述立法规定了乡(镇)农民集体，村农民集体和组农民集体这三种主体。③三级所有会造成两个弊端：一是造成“公地悲剧”，在大家都主张所有权的情况下，竟相掠夺性地利用土地，造成土地这一不可再生资源的浪费和使用效率的下降。二是呈现出相反的局面，即“反公地悲剧”，三级所有的土地产权的设计就如一个门上锁了三把锁，任何一方都可以阻止其他两方对土地的有效利用，从而导致资源使用效率下降。这种“公地悲剧”和“反公地悲剧”在社会生活中实际表现有以下几个方面： 　　1．农村土地产权主体不明确，村民自治组织不“自治” 　　按照《土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”而这种农民集体的概念是抽象的、空泛的。面对这种空缺的所有权，乡、村、组和农民都可以来主张，乡、村等行政机构处于优势地位，而各种村委会凭借这一农村土地产权身份，可以在此处获得权力寻租的收益。 　　《村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举，民主决策，民主管理，民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见，要求和提出建议”。可以看出，村委会应当是一个非营利的社区组织，他们根本就没有能力也没有权限来作为农村产权的代理。 　　当土地产权没有落实到农户，也就不拥有了土地的使用、自由转让、买卖的权利，不能实现土地的最大效率，从而对农民的激励作用也无从发挥。农民没有个人的产权利益和产权主体地位，从而也没有权利意识和参政议政的能力，失去与公共权利和县、乡以及整个政权组织进行有效制衡的社会条件，也就失去抵抗村组织的乱摊派及欺压行为。 　　2．农村土地被国家和集体强制、非法低价征用，集体土地产权流转混乱 　　《宪法》和《土地管理法》均明确规定：“国家为公共利益的需要可以依法对集体所有的土地实行征用”。这就在法律上规定了国家和农村土地产权的主体之间可以在特定的用途上进行产权的转让。但是其中的问题是，第一，“公共利益”概念抽象，并未对其作具体的限制。行政部门、村集体在公共利益的名义下进行着各种侵犯农民土地产权的经营活动。第二，农村产权主体缺位。作为“统治”农民的“集体”“政府”认为自己理应成为土地产权的所有主体，而农民只是通过“租地”而拥有使用权的使用者，土地的征用并未考虑农民的切身利益和经济活动的平等性和公正性，而是以一种上级对下级的行政命令对其强制征用和使用。第三，征用农民土地，征用补偿不尽合理，补偿标准偏低，补偿费用分配不公。行政部门、村集体征用农民土地，以不降低农民的现有生活水平作为补偿的数量标准，难以保证农民原有生活水平的保持和改善。而这种费用即使等价分配下来，缺乏利益分配机制造，对土地补偿费的使用也缺乏规范，结果乡(镇)、村、组层层截流，不当使用又会给农民造成更大的损失。 　　在利益的驱使下，许多地方基层组织操纵土地流转，少数地方甚至用警力逼农民就范。有的地方乡政府和村级组织随意变更甚至撤消农户的承包合同，集体土地搞对外招商，强迫承包农户集中流转；有的地方不顾客观实际，把政策引导变成行政干预，