设区市行使地方立法权应当着力处理五大关系.docVIP

设区市行使地方立法权应当着力处理五大关系 　　2015年3月，立法法修改，全面赋予设区的市地方立法权。这是我国立法体制的重大变革，也是地方治理领域的一项重大突破，将推动地方事权制度化，更将有力发挥立法在地方改革中的引领和推动作用。具有“普适性”的中央立法一般只对各领域作出原则性概括性的规定，地方则主要围绕“贯彻实施、配套补充、先行先试、自主创新”的定位与功能开展立法。根据立法法规定，处于立法体制中较低位阶的设区的市行使地方立法权，则在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等领域提供制度供给。根据唯物史观，法是以社会为基础的，法的本质是由政治、文化等各种因素在经济因素起最终作用的条件下相互作用而形成的。与中央和省级立法相比，设区的市地方立法与现实基础联系最为紧密，既由当地经济社会情况决定，也直接接受当地实践检验，更为“接地气”也更快“落地”。设区的市实现“立良法促善治”的目标，不仅要从纵向上把握与中央立法及本省地方立法的一致性，还要从横向上把握城市经济社会发展的协调性，着力处理五大关系。 　　一、党的政策与立法决策 　　党的政策是党为实现一定政治目标而作出的政策决策；立法决策是立法主体基于客观实际和利益需要进行权衡，而作出采取立法手段、方略与模式的决定。从我国立法实践来看，党的政策一直是立法决策的依据，党的政策指导立法、党的政策作为立法方针和先导战略、将党的政策直接条文化等都是二者紧密结合的具体体现。党的十九大报告指出，必须把党的领导贯穿落实到依法治国全过程和各方面。习近平总书记强调：要正确处理党的政策和国家法律的关系。我们党的政策和国家法律都是人民意志的反映，在本质上是一致的。党既领导人民制定宪法法律，也领导人民执行宪法法律，做到党领导立法、保证执法、带头守法。 　　当前，设区的市处于地方立法的初始阶段，既要激发立法主体的积极性和创造性，又要防止冲动立法、盲目立法等现象，必须在党的领导下开展地方立法，确保党的政策与立法决策紧密结合。一是发挥立法决策的政治性，在选项源头主动对接中央改革大势和当地党委发展大局，把立法同经济社会发展总体战略结合起来，确定“重点领域”和立法时机，确定地方性法规的原则和规则。二是发挥立法决策的沟通性和交涉性，通过重大事项报告、重大问题请示、预测和调研活动，找准党的政策与立法决策的最佳结合点，力求二者同向同调，使改革举措有相应的配套法规。三是发挥立法决策的抉择性和自律性，围绕当地试验性、探索性的改革举措做好制度设计，将通?^实践证明有效的改革措施定型化，使之成为法规条文。 　　二、权力与权利 　　从过去省和较大的市地方立法来看，地方性法规大多数为“管制型”立法，突出对社会的管理甚至管制，偏重于为行政机关“立权”，赋予其较多的行政职权，包括行政处罚权、行政许可权、行政强制权，对其责任规定条款较少，但对行政管理相对人处罚规定条款较多。这种“管制型立法”，一方面，为规范行政许可、打击违法行为提供依据，维护社会秩序和公民的合法权益；另一方面，行政处罚、行政许可、行政强制过多过乱则会加重社会负担，难以保证公民的合法权益。 　　党的十八大以来，政府职能发生根本性转变，逐步走向法治化轨道。新形势赋予立法新的时代使命。我国法的作用将更侧重于保护权利，兼顾效益与公平，保障经济社会公共事务的发展。设区的市行使地方立法权，应当正确处理权力与权利这一对核心法律关系。一是要树立科学的立法理念。信春鹰在《关于地方行政立法的几个问题》中指出：“权利保护是宪法原则，也是立法权、行政权的正当性来源。”立法的重心应当从为行政部门“确权”到为其“立责”，从过去的“管制型立法”转向“服务型立法”上来，树立与经济社会发展相适应的、以权利为主体、以服务为宗旨的新理念。二是完善民主立法程序机制。把握现代民主政治的价值目标和使命要求，为公众参与立法的程序提供制度性保证，推动立法决策反映公民权利诉求。三是在立法内容上突出“立责”与“维权”。在立法价值取向、立法宗旨、立法精神乃至基本规则中合法合理处理公权力与私权利的关系，从维护公权转向规范公权、保障私权、尊重人权，既对行政机关授予适当的权力，又对其权力予以必要的责任、约束和规制。 　　三、法律稳定性与改革变动性 　　立法是动态的实践过程，但法律的规范和固定决定其当然的稳定性。改革是自我发展与完善的过程，既要求在稳定秩序下进行，又要求具有及时的创新的制度规则来刺激。如果法律一成不变，既无法实现立法与改革决策相衔接，更无法保障改革决策的顺利推进。美国大法官卡多佐也说：“法律就像旅行一样，必须为明天做准备，它必须具备成长的原则。”设区的市地方立法的定位和功能的特殊性，更要求其必须具有适应性，因此，要着力处理法律稳定性与改革变动性的辩证关系。一是把“同步立法”“经验立法”“超前立法”方式综合运