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设区市立法行权中两个突出问题及化解路径分析 　　摘 要 设区的市立法是国家治理体系的重要内容，也是国家治理能力现代化的必然要求，赋予设区的市立法权是中央和地方立法关系的新发展，符合当前经济新常态下市场经济发展的需求和环境保护、文化发展的需要。但设区的市立法行权中存在两个突出问题，即立法力量薄弱和部门利益、地方保护主义法律化倾向，因此应当积极探索建立健全人大主导立法体制、公众参与机制等保证设区的市立法的民主性和科学性。 　　关键词 立法 治理能力 必要性 　　作者简介：刘美，黑龙江省政法管理干部学院，副教授，研究方向：宪法学、行政法学；梁彦滨，黑龙江省政法管理干部学院，副教授，研究方向：际法学。 　　中图分类号：D920.0 文献标识码：A DOI：10.19387/ki.1009-0592.2018.05.009 　　2015 年 3 月 15 日，十二届全国人大第三次会议正式审议通过修改《立法法》的决定，其中最大的亮点就是赋予全部设区的市地方立法权。至此，设区的市的立法地位受到法律保障。 　　一、设区的市立法必要性和可行性分析 　　（一）设区的市立法是国家治理体系的重要内容，是国家治理能力现代化的必然要求 　　“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”完备的法律是国家治理体系的重要内容，是实现国家治理能力的重要依托。党的十八届四中全会对依法治国作出全面部署，明确提出：依法治国“是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”。刚刚闭幕的党的十九大在报告中进一步强调，“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”设区市立法将地方立法权赋予设区的市，其立法的科学性和民主性是良法善治的客观要求，是全面依法治国的重要一环，直接关系着国家治理体系的建立和治理能力的提高。 　　（二）设区的市立法因地制宜，是中央和地方关系的新发展 　　1979年之前我国由中央统一行使立法权，地方没有立法权。1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力，自此中央和地方的立法格局被打破。随后，1982年宪法规定，省、直辖市的人大及其常委会可以制定地方性法规，为地方立法提供了宪法基础。立法格局的改变体现了国家治理方式的变化，符合我国的国情。我国国土广阔，人口众多，经济文化等差异明显，即使在同一省份，不同市县之间的差异也很明显。因此在国家治理上不能忽视地区差异一刀切，在立法方面，应遵循由中央立法统一领导，在地方纵向分权。赋予设区的市因地制宜地制定符合城市发展的地方性法规的权利，既能保证宪法和法律在地方的实施，又能有效解决地方实际问题，为地方发展提供制度支持，甚至可以弥补中央立法的不足。 　　（三）设区的市立法具有实践基础，符合发展需求 　　赋予设区的市立法权不是盲目的选择，是在不断摸索、反复试验、总结丰富立法经验的基础上，在地方立法进入制度化规范化阶段后的慎重选择。从取得立法权至今，地方立法经历了一个渐进式的发展过程：起步摸索阶段（1979年-1986年），初步发展阶段（1987年-1991年），活跃行使阶段（1992年-1998年），制度化规范化阶段（2000年-2015年）。 地方立法主体经历了无数次的立法实践积累了丰富的经验，在此基础上扩大立法权至设区的市是顺应历史发展的选择，适应了经济新常态下市场经济发展的需求和环境保护、文化发展的需要，为契合地解决地方的实际问题提供了法律制度保障。 　　二、设区的市立法行权中的两个突出问题 　　（一）立法力量薄弱 　　设区的市立法，提高立法质量是首要和关键问题。各省也将保证设区的市立法质量放到了重要位置，如黑龙江省人大常委会在确定设区的市地方立法权的决议中就强调要把好设区的市立法质量关，确保高质量完成立法任务。 然而，立法能力不足是设区的市立法所面临的首要风险，这就导致立法质量难保障。立法是一项专业性和技术性较强的工作，对立法主体的立法能力提出了较高的要求。然而设区的市实际具备的立法能力与这一高要求之间相距甚远。设区的市刚刚取得立法权，无论是在硬件方面还是在软件方面都很欠缺，具体而言，设区的市立法力量薄弱主要体现在以下几个方面： 一是立法机构不健全。设区的市人大及其常委会、设区的市政府立法权从无到有，在此之前基本上没有专门的立法工作机构，此后虽然陆续依法建立法制委、法工委、法制办等，但其职能、编制以及人员配备等方面尚需完善。二是立法人才匮乏。设区的市中立法相关人员具有法学背景的人员较少低，其中熟悉立法理论与实践工作的立法人才更是寥寥无几。三是立法经验不足。优质的立法需要立法人员具有丰富的立法经验，而立法经验的取得没有捷径，它需要立法工作者反复立法实践、长期积累才能