试析代表议案和意见建议与人代会各项工作报告对接问题.docVIP

试析代表议案和意见建议与人代会各项工作报告对接问题 　　作为人大代表依法履职的重要成果，代表议案和意见建议的办理效果为什么不能尽如人意，以至于有代表感叹“不提白不提，提了也白提”？人代会审查批准的国民经济和社会发展计划、财政预算在执行中何以频频变动，其法律效力和应有的严肃性为什么在实际工作中难以维护？人代会作为人大代表代表人民当家作主、依法讨论决定国家事务的制度性平台，为什么讨论和审议免不了给人以匆忙、潦草的感觉？为什么本次人代会上代表关注的一些热点、难点问题和人民群众反映强烈的问题在下次人代会上还是一提再提，却难以得到彻底有效的解决？这些问题有没有内在的关联，其关节点又在哪里？本文试从代表议案和意见建议与人代会各项工作报告（即人大常委会和“一府两院”工作报告、国民经济和社会发展计划报告、财政预算报告）关系的角度做些分析。 　　 　　（一） 　　 　　地方组织法第十三条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会每次会议举行预备会议，选举本次会议的主席团和秘书长，通过本次会议的议程和其他准备事项的决定。”不少省级人民代表大会和较大的市人民代表大会议事规则对预备会议也作了相似规定。实际操作中，县级以上地方各级人代会的预备会议，其基本内容除了通过大会议程、选举大会主席团和秘书长外，一般还有两项，即表决通过大会议案审查委员会名单，表决通过国民经济和社会发展计划、财政预算审查委员会名单。省级和较大的市级人代会一般不专门设立国民经济和社会发展计划、财政预算审查委员会，而由人民代表大会财经委员会承担此项工作。在大会正式开幕前举行的主席团第一次会议上，一般还要表决通过代表十人以上（乡、民族乡、镇为五人以上）提出议案截止时间的决定和议案处理办法的决定。大会日程安排一般是，开幕式听取政府工作报告，并将国民经济和社会发展计划报告、财政预算报告书面印发代表；接下来的全体会议分别听取人大常委会、法院和检察院工作报告；最后的全体会议表决通过关于各项工作报告的决议。这样的会议安排地方各级人代会基本上大同小异。 　　从法律、地方性法规的规定和地方各级人代会的实际操作情况可以看出： 　　第一，代表提出议案和意见建议集中出现在人代会会议期间。因为各级人代会每次会议设立议案审查委员会，代表提出的议案和意见建议要经过审查，提出初步处理意见。并且会议期间代表提出的议案和意见建议，会后人大常委会与“一府两院”一般要联合召开交办会，统一将代表议案和意见建议交付承办部门办理落实，交办会上有的还签订责任书，有关领导在讲话中还提出明确的措施和要求，因而承办部门重视程度较高。而在闭会期间代表提出的议案和意见建议则无此待遇，加之代表提出议案有联名人数的要求和比较严格的程序，闭会后代表分散，沟通不便，联名提出议案比较困难，所以闭会期间代表提出议案和意见建议的情况较少。 　　第二，各项工作报告在人代会之前已经基本定稿，应对代表议案和意见建议的空间较小。县级以上人代会召开前一个月，已由本级人大常委会通知本级人民政府、人民法院和人民检察院向人代会报告工作。也就是说，人大常委会和政府、法院、检察院在人代会上的工作报告至少在会议召开前一个多月已经开始准备。根据法律和地方性法规的规定，在本级人代会召开前一个月，政府主管部门也已将国民经济和社会发展计划、财政预算以及上年度计划和预算执行情况的主要内容，向本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会主任会议进行了汇报，即计划、财政预算草案已经基本确定。经过较长时间准备、多次修改并已基本定稿的各项工作报告，要在人代会短短几天内对代表议案和意见建议作出全面应对，实属不易，实际上也变动甚微。并且各项工作报告、重点工作安排和计划、数字之间有着必然的联系，一些重点内容和经济数字是多个部门统一口径后慎重敲定的，这些内容一项变动，与此相关的内容都应进行适当调整，这些调整还可能涉及不同的政府部门，操作起来相当困难。也就是说，各项工作报告在人代会召开时，伤筋动骨地进行修改可能性已经不大，应对代表议案和意见建议的余地已十分狭窄。 　　第三，代表提出议案和意见建议与各项工作报告的起草、编制、审查独立进行，双轨运作，不能有机联系并有效统筹起来。各级人民代表大会议事规则没有对人代会期间成立的议案审查委员会与计划、财政预算审查委员会之间如何协调作出规定，实际上两个委员会审查时独立运行，较少沟通，加之会议时间限制，代表提出的议案和意见建议很难融入各项工作报告之中，难以体现到计划、财政预算中，这就使代表议案和意见建议所涉事项游离于各项工作报告之外，纳入不到工作计划中，得不到财政支持，提不到议事日程上，只能体外循环，计划外参考。 　　 　　（二） 　　 　　各级人代会最基本的议程是听取和审议本级人大常委会和“一府两院”工作报告及计划报告、财政预算报告。它一定意